陵水县失地农民社会保障研究

陈燕茹

摘要：随着我国工业化和城市化发展，大量土地被征用，农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”，成为一个新的弱势群体，伴随而来的是他们的社会保障问题。本文通过海南省陵水县失地农民社会保障实施现状的分析，发现其存在的三个方面的问题，并分别提出了对策，为全国失地农民社会保障制度的完善提供了借鉴。

关键词：失地农民；社会保障 ；陵水县一、建立失地农民社会保障的必要性

失地农民社会保障是根据相关法律和政策规定，以征地补偿为主要资金来源，建立起替代土地保障功能以保障被征地农民的生活而提供物质帮助和服务的社会安全制度。[1]其对象是失地农民，资金主要来源是征地补偿金，目的是保障失地农民的生存与发展。

（一）失地农民的生存及后续生活的需要

在农民的土地被征用之前，其生活保障主要是从自己所拥有的土地中得到，在保障其基本生活的土地失去之后，他们也就失去了生活的主要收入来源。虽然国家会对失地农民给予赔偿，但是现行的征地补偿机制很难解决他们长期基本生活问题。

土地不仅可以为农民提供基本的生活保障，而且可以提供就业机会，即土地劳作。一旦土地被征用，一些农民依然会滞留在农村，但是没有资本，没有技术，没有政府就业培训政策支持，发展不了第三产业。即使实现“农转非”，得到政府安置工作的失地农民也会由于文化水平和素质技能偏低，成为单位裁员首选人员。如果在征地后政府没有安置工作，这些失地农民就会成为无业游民。

特别是农村的粮食补贴、良种补贴和其他补贴等都跟土地的多少相关联，失去土地后，就失去了享受国家对农村补贴的机会，也就失去了与土地相关的发展权。[2]

（二）社会稳定及经济发展的需要

一些失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，遭受歧视，享受不到与城市居民同等的就业、养老、医疗的政策，导致失地农民大量转变为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。其次，由于中国农村长期缺乏真正的社会保障体系，土地在很大程度上就起到了最低生活保障与养老保障的功能，而失去土地后，他们微薄的收入不能达到城市的最低生活标准，无法保证他们的正常生活，甚至不能解决温饱问题，这就会成为社会不安定的巨大隐患。[3]

（三）实现社会公平的必然要求

失地农民不仅不同于农民，而且与城市居民也有所区别，处于社会保障的边缘地带的特殊群体，他们是城乡二元结构、实现城乡一体化、公平与效率有机统一的利益群体。农民的土地被征用之后，成为似是而非的城市居民，却享受不到与之对应的“市民待遇”，导致了失地农民遭遇不公允的对待。

二、陵水县失地农民社会保障实施现状

（一） 建立制度化的征地安置补偿保障

为维护被征地农民的合法权益，确保被征地农民在征地中得到合理补偿，2009年5月，海南省政府印发实施了《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》，规范征地拆迁补偿标准，全省平均征地补偿标准比旧标准提高了2.09倍。特别是陵水县将集体土地按每亩57983元补偿，青苗每亩2万元包干补偿，实行全省最高一档补偿标准。

住房安置方面，陵水县黎安镇大墩村被征地后，政府采取多种安置措施，将失地农民就近安置，在即将建成的海南省国际旅游岛海洋主题公园旁建设保障房，每栋建筑面积253平方米，家具免费配备，设施齐全，失地农民日后可以用这房子改造为“农家乐”模式经营，创造收入。

（二） 为失地农民创造就业机会

为处理被征地农民的再就业问题，陵水县采取了新的工作方式，组织中国人寿保险公司、海南香水湾度假酒店、雅居乐地产公司等21家企业在港坡村、三才镇举办招聘会，帮助失地农民实现就业再就业，解决富余劳动力的就业问题。海南省政府还下发文件鼓励各类职业中介机构为被征地农民提供服务，每成功解决1名被征地农民就业问题，就奖励200元。

在建设海南国际旅游岛陵水海洋主题公园时，陵水县政府给大墩村安排了项目中不仅地理位置优越、而且集商业、住宅为一体的地块发展旅游产业。村委会打算利用该地块对外招商引资兴建高档酒店，建设公益旅馆、超市、市场自行经营或出租，保障农民长久收入。同时，新增就业岗位优先考虑失地农民，规定每个建设项目的用工人数必须招收30%以上的失地农民。

（三） 失地农民养老保险制度

为了维护失地农民利益，保障失地农民老有所养，陵水县政府出台了《被征地农民基本养老保险制度》。陵水县英州镇天堂村在清水湾的开发建设中共被征地959.46亩，征地面积达95%。陵水县贯彻落实被征地农民基本养老保险政策，按照县财政占50%、集体占20%、个人占30%比例共同负担的原则，一次性缴纳15年基本养老保险费。农民参保后，男满60周岁、女满55周岁及以上的，可按月领取养老保障金。[4]除此之外，陵水县政府为2013年4月3日起参加新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、城镇从业人员基本养老保险的被征地农民提供一次性缴费补贴。

2013年，陵水县政府共为934名失地农民发放养老金626万元。陵水县失地农民养老保险政策的实施，同城市居民养老保险一样意义重大，但是其还有特殊的意义，一方面发挥了其基本作用即在一定程度上解决了失地农民的养老问题，另一方面，这一政策的实施，意味着国家实现城乡一体化的决心，给失地农民乃至全体农民以生活生产的信心，有效地解决了潜在的不稳定因素。

（四） 失地农民医疗保险制度

为了确保失地农民能够享受到基本医疗卫生服务，增强失地农民抵御疾病风险的能力。陵水县将符合条件的被征地农民纳入医疗保障制度。被征地农村家庭遇到重大疾病导致家庭困难时，由县民政部门按照有关医疗救助政策将其纳入救助范围。被征地农民享受年累计住院个人自付部分金额除去民政救助后达5000元的重大疾病医疗救助，救助比例为其自付部分的80%，但年救助总额不超过2万元。[5]

陵水县各村委会积极动员村民参加农村合作医疗保险，为失地农民购买了农村合作医疗保险，与失地农民养老保险政策配合实现了失地农民老有所养，病有所医。

三、陵水县失地农民社会保障制度仍存在的问题

（一） 失地农民的征地补偿金被滥用

一方面，地方政府在征地过程中，征地补偿金的会遭到部分官员的堵截贪污，补偿费往往得不到足额的发放。例如，2010年6月，原陵水县三才镇港演村委会书记兼主任林鸿某等5人在征地补偿金发放过程中，将县政府拨付的征地补偿金1534.5859万元前后8次以虚报的方式骗取，直接造成国家财产损失以及失地农民保障受损。

另一方面，农村土地征地补偿的方式是一次性“买断式”支付，大部分失地农民不能很好地利用这笔资金，甚至盲目挥霍掉这笔资金，窗体顶端窗体底端不能，这部分失地农民在将不多的征地补偿金花完后，基本生活就会失去保障。

（二） 失地农民就业意识薄弱，就业受挤压

虽然陵水县政府在一定程度上解决了失地农民的就业问题，但是仅靠外部帮助扶持是远远不够的。陵水县失地农民的自主就业意识薄弱，大多数失地农民指望依靠政府解决就业问题，安排工作。失地农民实现户籍“农转非”后，虽然成为了城镇居民，但是他们都是外来务工人员，仍然会受到“城里人”的歧视和不公平待遇。而且，劳动力市场中城镇下岗职工、大中专毕业生等待就业人群数量庞大，这在一定程度上给失地农民就业带来挤压。除此之外，多数失地农民存在文化水平不甚高，缺乏就业的其他技能，很难满足技术化程度较高企业的聘用需求。

（三） 失地农民的医疗保险的补偿标准较低

对失去主要收入来源的失地农民来说，其微薄的收入支付不断增长的医药费远远不够。在《陵水黎族自治县被征地农民利益保障暂行办法》中规定被征地农民享受重大疾病医疗年救助总额不超过2万元，农民们一旦遭遇大病，仅仅以农民人均现金收入两千多元以及征地补偿款根本无法支付较高医疗费用，便会出现出现因病返贫的问题。

四、完善陵水县失地农民社会保障的对策

（一） 妥善处理征地补偿款

首先，征地补偿金的管理、发放、监督的各个环节应由不同机构部门、不同人员负责，互不干涉。每个环节可安排多名人员进行管理，比如，当国家发放的征地补偿金到达陵水县政府账户时，应该由两名以上政府工作人员签字确认，而当需要将账上资金向被征地村委会发放时，必须有当时负责签字的全体工作人员的签字或盖章，才能提取资金发放。这样可以将责任细化到个人，杜绝出现提留占用挪用现象。

而对于滥用征地补偿款的失地农民，政府应该指导理财能力较弱的失地农民制定合理科学的理财规划，避免坐吃山空。同时，政府可以多开发建设项目，鼓励失地农民将部分征地补偿款投放于建设项目，获取收益，确保长久收入。

（二） 提高失地农民综合素质

对于失地农民，征地补偿只是对失地农民外部的暂时性的“输血”，而失地农民真正需要的是自身的长久的“造血”。但是，由于陵水县大多数失地农民没有科学合理地运用征地补偿款，当大笔款项一次性到户时，盲目用于娱乐消费、赌博等，征地补偿款很快就用完了。而当这种情况发生时，失地农民便陷入了生存的困境。因而，为失地农民提供受教育和培训的机会，提高失地农民的职业素质与技能，转变失地农民的思想观念是十分有必要的。应要求他们自身努力地学习，积极地参加社会活动，多方面地提升自身素质，以尽快地适应和接受工业文明的规则，从思想和素质上实现转变才能让他们能够有能力变被动为主动，实现身份的转化。[6]

（三） 扩大医疗保险覆盖面

数量众多的失地农民作为弱势群体，由于生活在边缘地带，其抵御风险的能力尚欠缺，特别是疾病风险。失地农民医疗保障的工作重点是要解决看不起病的问题，不能因生病治疗而倾家荡产。“因而，在制定政策的时候，重点考虑大病的风险问题，应该在基本医疗保险的基础上，建立大病医疗保险制度，将重症、绝症的失地农民患者纳入到大病医疗保险的范围之内。”[7]失地农民的医疗费用若是超过基本医疗保险最高支付限额，就可从大病医疗保险中获得一部分医疗补偿费。有关陵水县被征地农民医疗救助政策中，年救助总额不超过2万元的规定可适当提高。

参考文献：

[1]陈绍军. 失地农民和社会保障[M]. 北京：社会科学文献出版社，2010：32.

[2][3]高林，黄善明，祁晓玲，杜伟. 制度变迁中的农民土地权益问题研究[M]. 北京：科学出版社，2010.

[4]海南日报数字报刊.陵水首批被征地农民喜领养老金. http：//hnrb.hinews.cn/html/2011-12/10/content_424588.htm ， 2016年5月11日访问.