美国数字红利频谱释放政策研究与启示

董　洁，戴　超，李芃芃

(国家无线电监测中心，北京 100037)



美国数字红利频谱释放政策研究与启示

董洁，戴超，李芃芃

(国家无线电监测中心，北京 100037)

摘要:数字红利频谱释放工作因涉及面广、情况复杂，近几年受到社会的广泛关注。首先结合地面广播电视数字化进程，概述了美国数字红利频谱释放情况，然后分别对美国700 MHz、600 MHz频段频谱释放政策、进展以及成果等进行梳理和研究，总结提炼出“依法行政、强制推进、市场机制、稳妥有序、自愿协商”的方法与经验，最后结合我国使用现状，提出相关建议。

关键词:数字红利；频谱释放；激励性拍卖；频率规划

随着无线电新技术和新应用的不断发展，无线电频谱需求快速增长。为提高频谱资源利用率，满足社会各方面的需求，各国无线电管理部门纷纷加强频谱资源的统筹规划，释放部分“低效”频谱进行优化配置，推进频谱资源的集约利用。

数字红利频谱是指地面广播电视在从模拟技术向数字技术转变过程中释放出的频谱数量[1]。数字红利频谱被称为移动通信业务的“黄金频段”，主要指700 MHz以上频段(美洲与亚太地区，698～806 MHz)、800 MHz频段(欧洲，790～862 MHz)以及700 MHz以下等其他频段。目前全球许多国家已将数字红利频谱释放并重新规划用于部署公众移动通信。

美国作为世界上无线电应用最发达的国家之一，数字红利频谱释放工作起步较早，进展较为顺利，具有一定的代表性。在刚刚召开的WRC-15大会上，美国成功将700 MHz以下频段(470～608 MHz、618～698 MHz)推动形成移动业务划分并确定用于IMT系统。

1概述

联邦通信委员会(Federal Communications Commission, FCC)的大众媒体局具体负责美国地面广播电视数字化工作。在模拟电视时期，美国拥有51个非商业电视台、1 722个商业频道。美国模拟电视采用NTSC制式，在第2～69频道播出，频道带宽为6 MHz，共占用402 MHz频谱[2]。美国数字电视研究工作起始于1987年，1996年确定采用ATSC标准，数字电视核心频谱是原7～51频道(除37频道)，频道带宽仍为6 MHz，共占用264 MHz频谱。

1998年11月1日，美国开始实施地面数字电视广播。2009年6月12日，全面关闭地面模拟电视信号(仅指全功率电视)，完成了地面数字电视转换[3]。地面电视业务的频道数量从67个(模拟)下降为44个(数字)，如图1中阴影部分所示，释放了大量数字红利频谱。

图1　美国数字红利频谱释放情况

伴随着地面广播电视的数字化进程，美国一直在积极开展数字红利频谱释放工作。从1996年至2011年，释放了700 MHz频段(698～806 MHz)共计108 MHz带宽的频谱，用于公共安全和移动通信业务。2012年至今，美国计划释放600 MHz频段，即(578～608 MHz、614～698 MHz)共计114 MHz带宽的频谱，并将采用激励性拍卖实现资源使用权的转移。

2美国数字红利频谱释放政策与成果

2.1初次尝试

1986年，以摩托罗拉公司为首的制造商希望得到FCC为每个城市的电视服务机构保留的空闲频道，用作地面移动通信，如警察或出租车司机调度系统。美国广播电视业者声明这些空置频道会在未来用于发展HDTV，此次释放以失败收场。

2.2700 MHz频段频谱释放

《1996年电信法》规定地面广播电视数字化工作完成后，旧的模拟电视执照应归还联邦政府[4]。1997年，FCC公布的《第五号报告与政令》进一步强调模拟电视执照归还后，政府有权将这些释放的频谱拍卖给地面移动通信公司[5]。同年公布的《第六号报告与政令》通过确定地面数字电视的频率规划与频道指配，明确了释放频谱数量(698～806 MHz)，其中较高频段(746～806 MHz)立即释放，较低频段(698～746 MHz)在10年内收回，这些频谱将被拍卖或用于公共安全[6]。《1997年平衡预算法案》指出FCC应加快700 MHz频段再分配工作，其中商业用途的36 MHz频谱(746～763 MHz & 775～793 MHz & 805～806 MHz)应于2001年1月1日前完成拍卖。

2000年和2001年，FCC相继发布关于700 MHz较高频段频谱释放的第一号和第三号《报告与政令》，内容主要包括频率规划、执照颁发、频谱拍卖与迁移以及边境协调等[7-8]。由当前占用此频段的广播电视业者、新无线执照持有人以及较低频段广播电视业者(广播电视业务有可能迁移至较低频段)自愿协商，签署三边清频协议，确定频谱迁移费用及相关事宜。FCC主要审查清频协议是否遵守FCC规则、符合公共利益，对迁移费用不做干涉。

2001年，FCC针对700 MHz较低频段发布了类似的政策措施。由于较低频段广播电视业者数量较多以及国会对此频段频谱释放的急迫性较低等原因，FCC采取了与较高频段略有不同的释放方式，比如FCC审查清频协议更细致(Case by Case)。

《2004年情报改革和反恐法案》要求国会通过立法尽快完成频谱释放工作，并指出任何延迟都将影响公共安全部门在此频段规划新的通信系统。《2005年削减赤字法案》和《2009年数字电视延迟法案》确定了美国完成模数转换的最后期限和700 MHz频段频谱拍卖的完成时间。

2000年至今，FCC先后主持完成了7次700 MHz频段频谱拍卖，如表1和图2所示[9]。

表1　700 MHz频段频谱拍卖

注：2011年92号拍卖又拍出698～704/728～734、704～710/734～740 MHz之前未拍出的16个执照。

图2　700 MHz频段频率规划

频谱拍卖所得收益主要存入美国在财政部设立的数字电视转换和公共安全基金(依据《2005年削减赤字法案》建立)和公共安全信托基金(依据《美国法典第47卷》建立)[10]。财政部于每个财政年度末将这两个专项基金转为一般性基金，并免息贷款给商务部。隶属于商务部的国家电信与信息管理局(NTIA)被授权支配这些资金，主要用于削减财政赤字、补偿数字电视转换成本、建设公共安全体系等。频谱拍卖完成后，商务部将拍卖所得收益存入专项基金以偿还贷款。700 MHz频谱拍卖总收益共计195.924 2亿美元，支出101.975亿美元，支出情况如图3所示。

图3　700 MHz频段频谱拍卖总收益支出情况

2.3600 MHz频段频谱释放

根据美国《国家宽带计划》的要求，2012年国会颁布了《中产阶级税务减免和促进就业法案》，正式赋予FCC实施激励性拍卖的权利，允许广播电视业者出售频谱使用权的一部分来换取现金。此后，FCC开始启动激励性拍卖的研究和规则制定工作，并计划在600 MHz频段频谱释放中使用[11]。

2014年6月2日，FCC发布关于600 MHz广播电视频段激励性拍卖实施细则的《报告与政令》，涉及578～608 MHz和614～698 MHz频段的频率重新规划方案、激励性拍卖规则、过渡期监管等内容[12]。FCC和激励拍卖工作组目前正在完善拍卖程序，预期于2016年初开始实施激励性拍卖[13]。

激励性拍卖并不是一个全新的概念，早在2001年FCC发布的《报告与政令》中就已经提到“二次拍卖”，其机制与激励性拍卖类似，但由于条件不成熟并未实施。激励性拍卖是一种市场化的手段，它鼓励现有执照持有者自愿放弃该频段的使用权，以获取该频段在新拍卖中的部分收益。通过反向拍卖从原执照持有者手中收回一定数量的频谱，同时将收回的频谱重新打包和规划，再通过前向拍卖将频谱发放给新的使用者，并将前向拍卖所得收益的一部分返还给原执照持有者作为频谱迁移的经济补偿[14]。

其中，反向拍卖是以自愿为原则，收集频率出让者报价。FCC在评估报价时会综合考虑覆盖范围、服务人口、放弃原频段的方式(共享和迁移)等因素，也就是说并不是报价最低的频率出让者将被接受。频率重新打包和规划的目的是将收回频段进行重组，以获得较大规模的连续频谱。这要求不影响原有电视台台站覆盖范围和服务人口。前向拍卖面向新的频率使用者，与传统频谱拍卖制度相同。

3美国数字红利频谱释放方法与经验

和世界上许多国家一样，美国数字红利频谱释放面临诸多困难和挑战，其工作涉及面广、情况复杂、社会关注度较高。美国通过不断完善相关的法律法规，灵活地运用市场化手段，逐步加强各利益相关方的沟通协调，积极稳妥地推动了释放工作的开展，积累了大量经验。

1)依法行政、有章可循

美国无线电管理机构本身是依法设置的，其无线电管理工作也是依法开展的。从《1996年电信法》到后续出台的一系列《报告与政令》，这些法案和政令为美国频谱释放提供了法律依据和管理遵循，从而使释放未到期的广播电视业务频率成为可能。随着数字红利频谱释放工作的不断深入，美国逐步完善相关法律法规，进一步增强了法规的可操作性和实用性，使频谱释放工作始终在法治轨道上运行，做到了有法可依、有章可循。

2)强制色彩、有力推进

美国频谱资源释放具有一定的强制性，其根源在于频谱资源具有稀有性(Scarcity)和公共性(Public Good)两大属性[15]。公共利益是美国规制广播电视产业的一项有力政策工具，获得执照的广播电视业者作为频谱资源的使用者，应“用服务于公共利益作为使用频谱资源获得商业利益的权力的交换”[16]。配合政府完成频谱释放工作，实现频谱资源的优化配置是广播电视业者服务于公共利益的一种体现。

3)市场机制，灵活多样

在频谱释放工作中引入市场机制，主要体现在对出让数字红利频谱的原执照持有者给予一定的经济补偿。在700 MHz频段频谱释放过程中，财政部设立的一般性基金中有一部分资金被用来补偿广播电视业者，这个过程涉及专项基金向一般性基金的转化，耗时较长，激励水平不高。为此，美国设计出激励性拍卖制度，将频谱拍卖所得收益的一部分返还给原执照持有者，其对补偿金额的接受程度远远高于其他方式的经济补偿，能快速实现频谱资源的优化配置。

4)稳妥有序、局部突破

FCC首先以广播电视业者数量较少的700 MHz较高频段作为突破口，通过充分论证，率先于2000年发布700 MHz较高频段数字红利频谱释放政策，提高了频谱释放工作的可行性和科学性。之后按照“分段实施、逐步推进”的原则，分别于2001年出台700 MHz较低频段频谱释放政策，于2012年正式启动600 MHz频段频谱释放工作。针对不同频段FCC采取了不同的频谱释放策略，比如对700 MHz较低频段频谱释放FCC审查协议更细致，在600 MHz频段频谱释放中引入了激励性拍卖制度。

5)权衡利益、自愿协商

在频谱释放工作中需要权衡好商业利益和公共利益的关系，需要统筹考虑广播电视业者和通信行业的意见，需要确保两个行业协调发展取得双赢，因此FCC适当“放权”，建议各利益相关方就补偿金额、技术参数等进行自愿协商，并签署相关协议。当然，这一“自愿”是相对的，必须实现公共利益最大化并遵守相关规则。各利益相关方需要向FCC证明其签署的协议可导致下述结果之一：(1)消费者能够使用新的无线服务；(2)提供公共安全服务；(3)为农村或其他社区提供无线服务。同时，不能出现下述任一结果：(1)在指定市场区域，四大电视台的任何损失；(2)社区失去唯一的电视服务；(3)社区失去唯一的为非商业性教育广播服务保留的频道。

4对我国数字红利频谱释放工作的建议

数字红利频谱释放既是全球性问题，又有区域性特征。从1986年至今，美国一直在积极开展数字红利频谱释放工作，取得了一些成绩。

我国地面广播电视模数转换进程落后于美国，管理和运营体系有所不同[17]。同时，美国广播电视业务使用频率与我国不同是属于商用频谱。因此，我国释放数字红利频谱在借鉴美国成果和经验的同时，尤其需要考虑自身的特性，制定适合自己国情的发展规划。

目前，700 MHz频段是用于移动通信业务的“黄金”频段，对支持我国移动互联网、物联网等新一代信息技术产业发展和“宽带中国”、“中国制造2025”、“互联网+”等战略实施以及促进信息消费至关重要。同时考虑到广播电视业务在思想政治宣传工作以及未来文化产业发展中的重要性，只有算好这笔经济账和政治账，科学规划和配置频率资源，才能达成共识，取得双赢。

具体而言，我国可按照“分区域、分节目、分阶段”的步骤逐步关闭地面模拟电视信号，最终实现地面电视数字化。在地面电视广播由模拟向数字过渡时期，可以先行在部分城市、部分频段开展数字电视和LTE共存可行性试验，充分论证分析，局部突破，稳妥推进，切实提升数字红利频谱释放工作的科学性。

参考文献：

[1]DOEVEN J. Digital dividend: insights for spectrum decisions[R]. Geneva: ITU Press, 2012:1-6.

[2]邹峰. VHF/UHF地面数字电视频率规划研究报告[M]. 北京：中国宇航出版社, 2005：4-9.

[3]专题报道. 美国模数转换历程[J]. 卫星电视与宽带多媒体, 2009(13):26-29.

[4]FCC. Telecommunications act of 1996[EB/OL]. [2015-10-20]. http://transition.fcc.gov/telecom.html.

[5]FCC. 5th report and order[EB/OL]. [2015-10-20]. https://transition.fcc.gov/Bureaus/Mass_Media/Orders/1997/fcc97116.html.

[6]FCC. 6th report and order[EB/OL]. [2015-10-20]. https://transition.fcc.gov/Bureaus/Engineering_Technology/Orders/1997/fcc97115.html.

[7]FCC. 1th report and order[EB/OL]. [2015-10-20].https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-00-5A1.pdf.

[8]FCC. 3th report and order[EB/OL]. [2015-10-20]. https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DA-01-25A1.pdf.

[9]FCC. Auctions data[EB/OL]. [2015-10-20]. http://wireless.fcc.gov/auctions/default.htm?job=auctions_data.

[10]NTIA. Digital television transition and public safety fund[EB/OL]. [2015-10-20]. http://www.ntia.doc.gov/otiahome/dtv/budgetrequest2008_factsheetDTV.pdf.

[11]FCC. History of incentive auctions[EB/OL]. [2015-10-20]. http://wireless.fcc.gov/incentiveauctions/learn-program/history.html.

[12]FCC. Report and order FCC 14-50[EB/OL]. [2015-10-20]. https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-14-50A1.pdf.

[13]FCC. Strategic plan 2015-2018[EB/OL].[2015-10-20]. https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-331866A1.pdf.

[14]FCC. Incentive auction design[EB/OL]. [2015-10-20]. http://wireless.fcc.gov/incentiveauctions/learn-program/auction-design.html.

[15]赵瑜. 美国数字电视转换主要政策议题[J]. 中国广播电视学刊, 2008(8):89-90.

[16]陆晔. 美国数字电视:在权力结构与商业利益之间的曲折发展[J]. 新闻与传播研究, 1999(3):46-56.

[17]冯景锋, 李熠星. 地面数字电视频率规划简析[J]. 电视技术, 2007, 31(12):4-7.

责任编辑：薛京

Research and enlightenment of digital dividend spectrum release policy in USA

DONG Jie，DAI Chao，LI Pengpeng

(TheStateRadioMonitoringCenter,Beijing100037,China)

Abstract:Digital dividend spectrum release is widespread concern in society because of involving a wide range and complex situations in recent years. Firstly, the situation of digital dividend spectrum release in the USA is overviewed combined with terrestrial broadcasting television digitizing. Secondly, the policy, progress and achievements of the 700 MHz and 600 MHz band spectrum release are introduced and analyzed, giving a summary of the release methods and experience “Administration by law, Mandatory advance, Market mechanism, Reliable and orderly, Voluntary consultation”. Finally, some proposals are provided based on the actual in our country.

Key words:digital dividend; spectrum release; incentive auction; frequency planning

中图分类号：TN92

文献标志码:A

DOI：10.16280/j.videoe.2016.05.017

基金项目：国家科技重大专项(2014ZX03001027)

作者简介：

董洁(1986— )，女，硕士，工程师，主要从事无线电管理政策研究工作；

戴超(1986— )，硕士，工程师，主要从事无线电管理信息化工作；

李芃芃(1986— )，女，硕士，工程师，主要从事边境地区无线电频率协调、系统间电磁兼容分析等方面的研究工作。

收稿日期：2015-12-23

文献引用格式：董洁，戴超，李芃芃. 美国数字红利频谱释放政策研究与启示 [J].电视技术，2016，40(5)：78-81.

DONG J，DAI C，LI P P. Research and enlightenment of digital dividend spectrum release policy in USA [J].Video engineering，2016，40(5)：78-81.