跨国公司如何影响“中国决策”

宋华琳

一方面，跨国公司影响行政机关政策制定促进了中国法律制度的全球化，另一方面跨国公司影响政府规制的途径，却多为非正式的隐性途径，其间或有政企之间的复杂利益网络，这有可能使我国的规制政策有所偏颇。

全国人大代表、著名主持人曹可凡在2016年两会上透露，去年，被曝使用过期劣质肉的福喜公司曾找他和另一位全国人大代表斡旋，引发社会哗然。

事实上，这只是跨国公司通过各种手段试图影响有关政府部门乃至司法机关的一例。在西方国家，行政监管机构是游说者们的金矿，在中国，跨国公司也将游说的用力点放在了行政监管机构身上。

那么，跨国公司在中国到底是如何影响政策制定和行政部门监管的呢？

跨国公司命运与政策密不可分

跨国公司最初的形态产生于1870年至1900年间，当时一些大企业开始在海外设立分部并进行直接投资。进入21世纪之后，随着信息化的发展，可以更快速、便捷地远距离传递数据、文本和图像，使得跨国公司更容易根据市场、资源、效率以及战略性资产等因素，来决定其在全球范围内的生产布局。跨国公司成了全球经济网络的中心，现代经济增长的重要动力。现实是，世界最大的200个经济体中有一多半是企业，而不是国家。通用汽车公司的营业额超过了南非的国民生产总值，丰田汽车公司的营业额则超过了挪威的国民生产总值

跨国公司在研究开发、生产和经营活动中日益认识到，影响他国政府政策的制定、实施、监管，对自身的发展有着重大影响。

譬如前文提到的福喜公司，作为麦当劳、肯德基、必胜客的主要供货商，在被媒体曝光后，由于我国一贯严厉对待食品安全的态度，上海食药监部门连夜出击封存了相关食品，约谈多家下游食品流通企业，一时间相关跨国公司门店冷落，销售额锐减。2016年2月1日，上海市嘉定区法院依法对上海福喜食品有限公司、福喜食品有限公司，被告人杨立群、贺业政等犯生产、销售伪劣产品罪一案进行了一审公开宣判。法院以生产、销售伪劣产品罪分别判处两家公司罚金人民币一百二十万元；澳籍被告人杨立群等十人均被判有期徒刑。其中杨立群被判处有期徒刑三年，并处罚金人民币十万元，驱逐出境。贺业政等9人被判二年八个月至一年七个月不等，并处罚金8万至3万元不等。

除了监管部门对具体事件的查处，跨国公司进入一国市场后会发现：该国设定准入资格条件的宽与严，会影响它们是否能、何时能从事相应活动，将新产品投放上市；政府价格、税收、外贸等领域产业政策，对其业务发展具有实质性的意义。政府规制的法律体系是否统一，政府监管体制是否明晰，监管职能是否交错，监管风格是严厉还是宽松，监管能力是有力还是孱弱，监管程序是透明还是神秘，都直接影响跨国公司的商业环境和经济绩效。

因此，出于降低合规成本，获得比较竞争优势等考虑，跨国公司会努力影响中国行政监管政策。

“公共事务部”承担游说任务

通常来说，跨国公司左右一国政策的制定，需要影响的机构十分广泛，从立法机关到行政部门乃至司法机关等，其中最主要的就是行政监管机构。

这是因为：在中国，法律的制定和修改往往是由部委机关启动的，这些行政监管机构会拟就法律的蓝图和框架。并且，行政监管机构聚集了大量具有专业知识的人员，能够搜集和掌控大量有关社会生活的信息，不仅要制定规则，还在事实认定、法律适用和程序选择方面，具有相当的裁量权。

跨国公司常见的影响行政监管机关的途径通常有七种，包括座谈会、听证会，通过同政府官员的直接接触，通过同行政机关及下属单位的正式或非正式接触，通过对专家及传媒的利用，通过对公益事业的参与等。

而这些途径的运用，则是各大跨国公司“不可说的秘密”。

通常来讲，绝大多数跨国公司会努力就政府监管的法律和政策发表自己的见解，施加自己的影响。跨国公司可以通过自身的公共事务部或政府事务部、法规事务部，也可以通过行业协会，来试图影响政府监管法律制度。

据作者了解，目前跨国公司内部一般会设有被冠以“政府事务部”、“公共事务部”、“法律及政府事务部”之名的公共事务部，其负责人和工作人员一般有着较好的知识背景，熟悉相应的业务，了解企业所处的法律、政策和商务环境；有着较为相关、较为深厚的工作经验积累。这些公共事务部的行事风格低调，它们的工作在于识别议题，形成公司对特定规制议题的反应策略；利用各种途径向政府表达自己的利益诉求；利用传媒向公众和社会传递公司的情况，发表自己的见解；作为公司经营战略的重要组成部分，去参与相应的公益事业。

相当数量的跨国公司选择将地区总部设在北京或者在京设置分公司、办事处等，目的之一就是便于同政府机构发展正式和非正式的联系，了解政府监管政策的动向，影响监管规则的形成和修改。

如果某个问题对同行业内部所有公司都产生影响，这时经济性联合组织就会发挥更大的作用；但如果某个问题只是对某一公司产生了独特的影响，或者将该公司置于和其他公司对立的地位，那么，跨国公司要更倚重自己的公共事务部，来发出声音，表达自己的诉求。

“行业协会”是重要工具

行业协会是另一个跨国公司影响他国行政监管体系的重要工具。行业协会会密切关注在立法机关、行政机关和社会生活中发生的事件，关注政府监管的进展，关注未来会出台怎样的法律法规，改革发展的趋势是怎样的，并在涉及跨国公司利益的方面，与政府官员接触，鲜明地表达自己的立场。很多跨国公司愿意参加一般性的或行业性、专业性的协会，从而依靠团体的力量和专职人员的努力，来促进它们在政府事务中的利益。

以中国美国商会的组成和运行为例，中国美国商会是由在华美国企业组成的非营利性机构，总部设在北京，拥有近2700名企业及个人会员。中国美国商会自1999年起，每年以对会员的调查为基础，发布题为《美国企业在中国》的白皮书，这是它每年发布的最为重要的年度政策性文件，该文件被广泛分发给中美政府官员作为参考。白皮书就美国在华企业的商务环境，围绕具体省市的问题，围绕健康、安全、环境、知识产权、标准、税收等商务环境问题，农业、食品、银行业、资本市场、建筑、工程设计、医疗、信息和通信技术、保险、法律服务、制药业、运输和物流等特定行业的问题，发表直接、尖锐的意见。

中国美国商会对中国《反垄断法》的出台、2008年进行的机构改革，都发表了自己的见解。同时它还于2008年12月9日和河北省商务厅、安徽省商务厅等十省市商务部门签署了战略合作协议，它还去游说美国政府改革相关对话政策。

此外，跨国公司还乐于参与反映特定行业和利益的协会。以中国外商投资企业协会（CAEFI）的药品研制和开发行业委员会（以下简称RDPAC）为例，它的前身是始于1995年的“研制开发制药企业协会”，它于1999年在北京正式设立代表处，于2004年11月正式获得民政部的批准。RDPAC有会员公司38家，包括礼莱、史克、杨森、罗氏等大部分知名的跨国制药公司。作为追求跨国制药企业间共同利益组成的共同体，RDPAC颁布《药品推广行为准则宣言》，来对跨国药业进行自律性规制；RDPAC新任主席会去拜访国家食品药品监督管理局；RDPAC会借助媒体发布对药价政策、药品专利政策、药品许可政策、医疗保险制度的见解；RDPAC也会组织公益性活动，RDPAC及下属的38家跨国药企在2008年汶川地震后捐赠了价值1.2亿的现金和药品。

积极作用：促使法律制度全球化

现实中，跨国公司与政府部门及相关人员的关系是十分复杂。本文只是一个白描。跨国公司发展与政府的关系，通过发表其自认为合理、且有利于自身的见解，来影响中国政府规制议程设定的优先次序和实体内容。这个过程中，他们更多提供的思想、观点、视角乃至词语和表达方式。

当然，中国行政政策的形成有较强的自主性，并不是那么容易就被“俘获”。应该说在这个过程中，跨国公司不仅仅是被监管的对象，也不仅仅是游说者，更成为整个治理网络的一部分，并共同促成法律的实施。

应该承认，跨国公司也会在一定程度上发挥积极的作用，因为它们作为全球经济活动的重要主体，应有权以其经济的和非经济的利益为基础，参与政府监管政策的形成过程。跨国公司也需遵守母国的行政监管法律和政策，而且它们在市场活动中具有丰富的经验，有着信息优势、技术优势和管理优势，在某些政策领域或可形成合理化的见解，有可能通过对中国政府行政监管体系施加外在的影响，来推动中国有益的制度变革。

例如倡导全球化规制，要求信息公开、平等对待、简化程序、打击假冒伪劣产品，这也符合我国企业和公众的利益，也与当前简政放权、行政审批改革、加强市场监管等改革方向相一致，使得行政法律制度更趋全球化。

隐性途径背后利益网络

但也需看到跨国公司与我国政府部门间关系的隐忧。在美国颁布有《游说信息披露法》和《外国代理人登记法》。我国在这方面的立法还尚付阙如。

前文所列举但未能穷尽的跨国公司影响政府监管的途径，却多为非正式的隐性途径，其间或有政企之间的复杂利益网络，这有可能使我国的规制政策有所偏颇，乃至蕴含着政企合谋进而侵害消费者权益的可能；还可能使得跨国公司在产品准入、标准、价格、经营业态、经营行为等方面，相对于民族企业而言具有比较优势，造成了起跑线上的不平等竞争。

如何让跨国公司能理性、建设性地推动中国行政监管政策形成，防止其施加不适当的影响？

首先，从程序面出发，在政策形成过程中，不同利益群体之间并非势均力敌，也不一定能得到同样的对待。社会心理学和组织行为学研究成果认为，人们更愿意接受社会、经济、政治地位较高群体的观点。在政策形成过程中，行政机关或许更容易受跨国公司影响，而相对较少受中小企业和普通公众的影响。因此应建构开放、反思、多元的政策形成程序，让不同主体在政策形成中享有相称的权重，防止跨国公司的声音占过重的比重，还应理性听取企业、协会、专家、消费者、媒体的观点和立场，特别应注重听取受到不利影响的利害关系人的意见，使得政策内容更趋合理化。

其次，从实体面出发，应强化对规制政策的合法性、必要性和合理性论证。合法性论证材料应重点说明拟出台的政策符合立法的原理和精神；必要性论证旨在说明拟出台的政策能有效解决问题或实现行政任务；合理性论证则重点评估实施该政策对经济社会可能产生的影响，说明实施该政策的预期效果。政府法制部门及编制部门应尽量扮演“看门人”的角色，通过外部监督改进政策质量。

最后，规范跨国公司和行政部门的联系。行政规制机构应就官员和跨国公司代表的接触情况加以登记，并予以公开；应禁止跨国公司代表与行政规制机构官员以非正式的方式讨论悬而未决的事情；通过行政规制决策程序的规范，行政监督机制的完善，公务员职业伦理的强调，来尽量避免跨国公司以非正式的途径，去影响中国政府规制政策的形成。

（作者系南开大学法学院教授、博士生导师，本文原载《行政法学研究》2016年第1期）