对完善和加强国有企业监管的思考

吴跃农



对完善和加强国有企业监管的思考

吴跃农

改革开放三十多年来，随着公有制经济和非公有制经济相互促进、并驾齐驱共发展，国民经济总量不断增强，国有资产增值，并继续呈良好增长势头。

国有企业是公有制经济的主要运行载体和国有资产创造增值的实现形式。因此，管好用好国有资产，防范国有资产在国有企业经营过程中的内部流失，需要依法而为，建立有效的监管制度。完善和加强对国有企业的监管，是我国经济新常态下极为紧迫的理论课题，更是社会主义基本经济制度实践中必须面对的严峻挑战。

一、完善和加强对国有企业的监管，要从传统文化下的“人治”思路向现代企业制度经营管理“法治”思路转变

多年来，国有企业在完成现代企业制度的转型和建设发展中，根治企业存在的一些弊端，表现出国有企业对我国经济“新常态”高速发展的贡献，使“中国制造”向“中国智造”转型，有力促进我国工业制造业由中低端向中高端产业链的快步攀升。完善和加强对国有企业的监管，必须经历一个从传统文化下的“人治”思路向现代企业制度经营管理“法治”思路的转变。

现代企业制度下的国有企业选人用人观，与“党管干部”的原则是一个方向的，“从严治党”就是对国有企业经营者有理想人格的道德信任和要求，通过树立高尚道德的先进典型，引领风清气正的选人用人导向。高尚道德是参与和维护制度建设的基本力量和前提，但不是包办。结合“党管干部”的原则和纪律，以重理念、重契约、排除人情面子关系，在责权清晰的法治文化下选人用人，让人民群众感受到公平正义。在传统文化中，特别是国有企业人际之间很讲情面，但情面是有底线的，这个底线不能破坏公平正义。要求国有企业经营者懂得用法治方式开展工作，确保国有企业的用人机制，具有强大活力，建立健全与“用人要疑，疑人要用”相配套的人事纪律和财务纪律的监管机制。

加强和完善国有企业的监管，看似聚焦于国有企业的经营者、高层管理者，把他们置于“可怀疑”和“应怀疑”的对象，但从本质上说，这是对国家和全体公民的负责，也是对国有企业前途的负责。因为要从制度上解决国有资产所有者对出资人、经营者的信任和出资人、经营者对国有资产的尽职问题，必须明确国有企业出资人、经营者的权力界线——职责范围在哪里，权利、责任在哪里；确定纪律底线——坚持社会主义基本经济制度，遵守公有制经济的道德规范，决不能在涉及重要决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金运作的“三重一大”问题上滥用职权、以权谋私、化公为私；设立法律红线——逾过职责界线用权，或者为官不为、懒政庸政怠政，殆误发展时机等行为造成国有资产流失，都要受到惩处。

完善和加强国有企业的监管，要做到四个防范：一是通过严密的国有资产流向监督，对国有企业上位管理者、出资人进行防范，防止国有企业演变成位高权重者、国有资产管理者出资人的私人钱袋子；二是通过严格的、科学的选人用人机制，严格按照“德才兼备，以德为先”和干部革命化、知识化、年轻化、专业化的标准选人，经公示得到群众公认来用人，防止将国有企业变质成为一些高龄的高级别领导同志仕途到顶补偿优渥待遇的风水宝地；三是通过规范的监察机制和有力的监管措施，既要防止国有企业成为经营者尽兴而舞的财富舞池和自捕自食的捕猎丛林，也要防止内部管理低效无效、决策失误、效率缺失等问题造成国有资失的减损流失；四是通过监察和法律干预，严密掌控国有资产在深化改革过程中的明细变化，防止国有企业在各地出台的“国有企业改制”、“混合所有制发展”、“兼并重组”、“分类改革”、“整体上市”、“国有资本投资公司试点”等重大改革过程中发生资产低评估或负估值、高卖低买、暗箱操作、少数人控制等造成的向相关利益方大面积输送利益、“私有化”作贱国有资产的严重不法行为的发生。

因此，要以过硬的监管制度和执行到位作为防范扼制国有企业出资人、经营者违规违纪和腐败频发的首要措施，以过硬的监管防范为国企选人用人的首要措施，以过硬的监管防范为培育和约束国有企业经营者对国有资产忠诚尽职的首要措施，以过硬有效的监管防范加上激励机制促进国有企业健康成长，使其成为践行社会主义核心价值观不可动摇和不可置疑的主力军。

二、关于完善和加强国有企业监管的建议

在“党管干部”原则下，十八大后中央纪委依据党章和党纪条例派出中央巡视组进驻国有企业，对央企党委书记（董事长）进行党纪巡视，已经显出极大威力，及时有效地发现问题、对存在的问题责成国有企业党委书记第一责任人进行整改，这是具有强大震慑力的有效监管办法，一些腐败分子已经纷纷落网。

应该说，中央纪委派出中央巡视组对央企巡视是有效的，但主要是解决国有企业的存量腐败问题，是一个偏重治标的办法。常态化监管是日常性的制度防范，扼制和挽救国有企业在经营过程中的决策失误和国有资产流失问题，是警示和防止“好人变坏人”的防微杜渐机制。

完善和加强国有企业的监管体系，关键在于有法可依。要根据法律法规、中央关于依法治国、加快转变政府职能的相关要求，及时出台《国有资产监管法》，加快政府职能转变和简政放权；整合监督资源，加强多种监督形式的协调配合，形成全方位的互补监督机制；提升监督的整体效能，构建监管制度的大力度和贯通性，实现常态化监督；促进国有企业经营者从善向善的正能量，防止好人变坏人，防范国有资产流失。

现在的体制，国有资产的管理有三个层次的责任主体，一个是政府，行使国有资本的公共管理和监管职能；一个是国有资产的出资人代表，根据政府授权，享有国有资本收益等股东权利，履行股东义务；第三个是国有企业的经营主体、经营者。说到底，这里还没有为国有企业的所有者——全社会公民——提供一套能够对国企内部掌握实际控制权的人的监督和纠正机制。

所以，完善和加强国有企业的监管，实质上是国家通过独立于现在三个管理责任层次的机构和人员来代表资产所有者，履行监管职责。将监管的制度、方式及措施建立在密切联系群众和社会各界之中，把对国有企业的监管扎根于群众和社会各界，并动员群众和社会各界积极有序参与，形成外部监管和经营国有企业的两条线不交叉，即外部监管国有资产的人员和经营国有资产的人员完全分离，割断和摆脱两者可能的直接利益粘连和寻租关系，使两者在不同位置共同代表国有资产的正方向运营，完成国有资产的创造增值，为此，笔者提出在党的领导下，发挥统一战线“民主监督”作用，采取“多管齐下”的监管措施。

第一，充分汲纳中纪委派出巡视组的成功做法，变临时性派出巡视组为纪检组织的常驻。设立独立的央企及国有企业专职纪检组织，配备专职纪检干部和工作班子，纪检干部不得担任央企及国有企业内部任何职务，包括纪委书记、副书记、工会主席等，不受国有企业人事体制的任何牵绊，国有企业纪检书记由具有管辖权的上级纪委任免。

第二，由党委、纪委主导建立国有企业“三重一大”咨询委员会。发挥各民主党派、工商联民营企业家、行业商会等社会各界联系面广、专业人才聚集、产业内行的优势，吸收他们参加咨询委员会，对国有企业“三重一大”项目进行咨询会诊。咨询委员会没有对国有企业正常运行的干政权，只提出意见建议供国有企业决策经营者参考，并上报国资委备案。

第三，设立国有企业社会监督委员会。成员由国资委、纪委（监察部门）、组织部、统战部联合聘任，成员应为社会各界具备专业素质和能力的代表，实行任期制，每任3—5年，并授予一定的权限。对设立这个国企社会监督委员会的具体意见是：①社会监督委员会成员不得从企业领取任何津贴，但可由国资委发给一定数额工作补贴，并根据履行职责的情况发放奖金；②社会监督成员不能由国资委提名，而应由组织部、统战部提名，纪委（监察部门）、国资委同意，由此避免形式大于内容的现象；③社会监督委员会成员中可考虑有一定的各民主党派、人民团体成员和优秀民营企业家代表参加；④优秀民营企业家代表的选择，可考虑选择同业人员，以内行监督内行的方式来更大地发现国企内部问题（包括腐败问题），并解决垄断和不公平竞争的问题；⑤社会监督委员会成员中可考虑有审计部门人员和民营企业财务人员的代表。

第四，加强政府职能部门的监管。要加快推进对国有企业的国家审计全覆盖，不留死角。除了要对53家中央组织部管理的国企“一把手”进行制度化的经济责任审计，还要对中央部属和地方所有国有企业“一把手”进行制度化经济责任审计，包括对国企境外投资、海外资产及经营者的经济责任审计。

第五，建立独立的监事会，做实监管。加强国有企业“三会”组织建设，完善国企内部监管制度，形成促进国有企业经营者尽职和制约国有企业经营者“绝对权力”的有效机制。健全企业的“三会”制度，董事会制度必须按照市场化要求建立，能够独立于行政权力之外，按照市场化要求运行，而不是受制于行政权力。对监事会来说，最核心的问题就是不受制于董事会、不受制于经营层，而是对全体股东、全体员工、对国家负责，对企业的生产经营、行为规范、执行国家财经制度情况等进行全方位监督。所以，应该设立专职监事会主席和审计人员。审计人员由监事会主席任免，并对监事会负责。

（本文作者：江苏省民营经济研究会秘书长）

责任编辑：张翔

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