土地利用总体规划调整完善工作探讨——以广东省云浮市为例

黎 诚， 李建华， 陈显光

(1.广东友元国土信息工程有限公司，广东广州 510640；2.广东省土地开发储备局，广东广州 510030；3.云浮市国土资源和城乡规划管理局，广东云浮 527300)



土地利用总体规划调整完善工作探讨
——以广东省云浮市为例

黎 诚1， 李建华2， 陈显光3*

(1.广东友元国土信息工程有限公司，广东广州 510640；2.广东省土地开发储备局，广东广州 510030；3.云浮市国土资源和城乡规划管理局，广东云浮 527300)

摘要为了坚持最严格的耕地特别是基本农田保护制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，在云浮市土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善工作实践的基础上，介绍了土地利用总体规划调整完善工作的流程，根据调查规划的实施情况，明确了规划目标和保障措施的落实情况，进一步落实可调整的建设用地规模和分布，并将经济社会发展用地需求落实到调研底图上，提供用地布局调整方案，为科学、合理开展云浮市土地利用总体规划调整完善工作提供决策依据。

关键词土地利用总体规划；调整完善；广东省云浮市

新一轮土地利用总体规划实施以来，云浮市有效落实了保护资源和保障发展目标，有力保障了基础设施、重点项目和民生工程建设用地，进一步优化国土开发格局，促进土地集约利用，切实保护土地资源和生态环境，对促进区域协调、可持续发展发挥了重要作用。面对改革开放以来高速工业化和城镇化发展带来的经济发展粗放、地区发展不平衡、城乡差距扩大、城市新二元结构等结构性问题，随着广东省委、省政府关于实施粤东西北振兴发展和加快高速公路、铁路等重要基础设施建设以及城市扩容提质等重大战略部署，急需开展云浮市土地利用总体规划调整完善工作。以往的规划调整主要依据“用地跟着项目走”的编制思想，部门间缺少协调机制，单目标规划模式不合理，编制不科学[1]，鉴于此，笔者以广东省云浮市为例，通过梳理规划调整完善的工作思路与流程，确定规划修改的重大背景，提出调整完善工作重点及措施，把土地可持续利用和土地利用规划结合起来，将传统的单目标规划转向经济、社会及资源环境协调发展的多目标规划模式，为合理编制土地利用总体规划调整完善工作提供参考。

1研究区概况

云浮市(111°03′～112°31′E、22°22′～23°19′N)位于广东省中西部、西江中游以南，东与肇庆市、江门市、佛山市交界，南与阳江市、茂名市相邻，西与广西梧州接壤，北临西江，与肇庆市的封开县、德庆县隔江相望。市区距肇庆60 km，距广州140 km，水路距香港177 nmile，上溯广西梧州60 nmile。全市土地总面积7 785.10 km2。

2调整完善工作思路与流程

2.1永久基本农田划定工作此次永久基本农田划定工作以上级下达永久基本农田划定初步任务为基础。在分析永久基本农田调查举证图斑数量、质量、分布等情况后，按照国家和广东省永久基本农田划定工作要求，分类举证并整理上报。经上级复核下达永久基本农田划定任务后，按照基本农田调整划定的有关要求上图入库、落地到户，更新基本农田划定成果，并按程序验收备案，具体见图1。

2.2规划用地布局调整工作以土地利用现状、土地利用规划、规划修改、用地报批与用地预审、卫星影像为基础，初步分析可调整的建设用地规模和分布，编制用地布局调整调研底图，实地查清每个地块使用地情况，并将经济社会发展用地需求落实到调研底图上，对比可调整建设用地规模和用地需求，提供用地布局调整方案[2]。对照国家和省关于规划调整完善的相关技术指标，分析用地布局调整方案可行性并进行优化，经本级政府同意后报上级规划审核部门，具体见图2。

3规划实施情况

3.1建设用地报批情况2010～2013年云浮市用地报批已批准148宗，面积为2 612 hm2。从批准宗地数来看，2013年批准的建设用地宗地数量最多，宗数为70宗，占2010～2013年全市建设用地报批宗数的47.30%；从批准的面积总量来看，2012年批准的建设用地面积最大，面积为1 041 hm2，占2010～2013年全市建设用地报批面积的39.88%。

3.2规划修改、有条件建设区使用及多划基本农田占用情况2010～2013年云浮市已批准的土地利用总体规划调整方案共21宗，涉及面积为460 hm2。其中已批准的规划修改方案共9宗，全部为镇级规划修改，面积为277 hm2，占全市已批准的土地利用总体规划调整面积的60.23%；批准有条件建设区使用方案共5宗，面积为115 hm2，占全市已批准的土地利用总体规划调整面积的25.09%；批准多划基本农田占用方案共7宗，面积为68 hm2，占全市已批准的土地利用总体规划调整面积的14.68%。

图1　永久基本农田划定技术路线Fig.1　Technical route of permanent basic farmland

图2　规划用地布局调整技术路线 Fig.2　Technical route of planning land layout adjustment

2010～2013年云浮市正在实施市级规划修改1宗，面积为119 hm2;县级规划修改1宗，面积为38 hm2;有条件建设区使用2宗，面积为82 hm2。3.3建设用地复垦情况2010～2013年云浮市规划建设用地复垦项目20宗，复垦总面积为1 338 hm2。其中正在复垦的13宗，面积为1 022 hm2，占2010～2013年建设用地复垦面积的76.41%；已经复垦7宗，面积为316 hm2，占2010～2013年建设用地复垦面积的23.59%。

4规划修改重大背景变化分析

4.1中央对城镇化发展战略提出了新的要求城镇化是中国缩小城乡差别的社会实践过程，中央对于城镇化的发展要求由来已久，但随着经济社会的发展，中央对城镇化发展战略提出了新的要求。2012年中共十八大报告提出，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，要求“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”，推进经济结构战略性调整。2013年7月，党和国家领导人在中南海召开党外人士座谈会时，明确提出城镇化的设计要重在“提高中小城市对人口的吸引能力”。2013年12月，中央城镇化工作会议指出，推进农业转移人口市民化，提高城镇建设用地利用效率，建立多元可持续的资金保障机制，优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理。

中央坚定确立实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径，是我国在国家发展战略层面对路径的新明确。鉴于此，新形势下的土地利用总体规划，也应当按照十八大报告的要求，优化国土空间开发格局，着眼全面小康和现代化长远目标，构建科学合理的城市化格局，科学规划城市群规模和布局。

4.2省扩容提质政策的提出，明确了发展思路2012年5月，广东省第十一次党员代表大会提出“支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起”。2012年10月，广东省住房和城乡建设厅牵头制定《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》(以下简称《行动计划》)，扩容提质政策的主要目标是依托粤东西北地级市现状建成区及其合理的扩展地域、新区的起步区、已经或适当时机可撤县设区的县城及其合理的扩展地域打造中心城区，持续提高人口和产业集聚度，建成一批新区、低碳生态示范城区和重大项目。扩容提质政策的提出有其深层次的区域发展背景，旨在推动粤东西北地区充分发挥潜力，促进经济进一步发展。

4.3云浮市重新明确城市重点发展区域，构建粤东西北重大平台建设为落实扩容提质战略政策要求，云浮市重新明确城市重点发展区域，大力推进“一江四组团”(云浮中心城区)城镇空间发展格局的建设，形成“一主三副”(西江新城市级商务中心、云城综合商业中心、六都商业服务中心、腰古商贸物流中心)和“两城两园”(规划云城组团与六都组团、西江新城组团与思劳—腰古组团整合发展)的发展格局[3]。依据《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质的实施方案(稿)》，云浮市中心城区被纳入粤东西北重大建设平台，粤东西北重大平台建设是广东省着眼长远作出的谋划和部署，是广东省立足新起点、把握新趋势、建立新机制、争创新优势的重要支撑，也是粤东西北地级市城区扩容提质从战略走向现实的有力证明。

5调整完善工作重点难点及对应措施

5.1规划协调重点难点及对应措施此次规划调整完善，不仅涉及到各行各业各部门用地安排的重新调整，还将涉及到区域内部各县(市、区)、各镇之间用地规模和布局的调整，如何高效地协调各行各业、各部门、各乡镇的利益，保障中心城区扩容提质、产业园区扩能增效、重大工程、重点项目用地需求，直接决定规划调整完善工作能否推进和规划调整完善工作成效的关键。

为此，建议由政府牵头，成立由本级人民政府主管领导为组长，发展、规划、经信、建设、国土、林业、农业、交通、水利、旅游等相关部门主要领导组成规划调整完善领导小组，以便调动各方面的力量，统一协调确定规划指标调整的方案、各行各业各部门建设项目用地安排以及落实基本农田和建设用地的范围，有效保障重点区域和重点项目用地，统筹区域协调发展[4]。

5.2城乡建设用地调整重点难点及对应措施城乡建设用地规模是规划的约束性指标，开展土地利用总体规划调整完善工作的最主要目的之一就是合理地调整城乡建设用地规模，保障中心城区扩容提质、产业园区扩能增效和其他重大建设项目的用地需求，促进经济社会持续协调发展。但在确保城乡建设用地规模不变前提下，对于保障哪些发展区域、产业、项目及保障多少用地规模，关键的问题是该区域内有多少可调出的新增城乡建设用地。因此，规划城乡建设用地调整的工作重点就是摸清新增城乡建设用地规模调整潜力，它是规划调整方案调整的基础，是安排各产业园区和重点项目的前提。

为此，建议县(市、区)狠抓规划调整外业调查工作，开展外业调查动员会议，实事求是查清县(市、区)区域内每一个新增城乡建设用地图斑使用情况，通过对现行规划未报批新增城乡建设用地规模的使用情况按逐个地块进行摸底调查，统计可调整的建设用地潜力，为重点项目安排及用地规模的分配提供决策依据。

5.3耕地与基本农田保护重点难点及对应措施按照土地利用总体规划调整完善技术指南的要求，耕地和基本农田布局调整的要求将极大限制建设用地的布局安排，直接影响重点区域和项目的用地需求，制约规划的实施。

为此，重点区域和重点项目用地要求尽可能避开水田和水浇地等优质耕地。按照“占水田补水田”的要求，对规划调整占用水田、水浇地等优质耕地的数量、质量、分布要进行评估和分析，提出相应的措施提高规划的可行性，确保规划实施占用的水田、水浇地等优质耕地时能用得了、补得上，保证优质耕地不减少[5]。

5.4调整完善数据采用重点难点及对应措施此次规划调整完善涉及的历年用地报批、用地预审、土地利用变更、规划修改、有条件建设区使用、多划基本农田占用核减、城乡增减挂钩等相关数据，历时较长，如何确保收集各类用地规模和范围准确并与省、市数据保持一致，避免如因已批复地块没有纳入规划建设用地等问题，将直接影响到规划调整完善方案审批。

为确保规划基础数据准确，避免返工，有效保障规划调整完善方案能获得审批，规划的基础数据(包括历年用地报批、用地预审、规划修改、有条件建设区使用、多划基本农田占用核减、城乡增减挂钩和最新的规划数据库)应由省主管规划数据部门提供最新的基础数据，在此基础上，明确规划调整完善的时点，统一数据统计口径，补充正在组织上报或上报未批的数据资料，确保基础数据准确无遗漏[6]。

6结语

土地利用总体规划调整完善工作是国土资源部在经济社会发展新形势下开展的一项重要工作，其工作涉及部门较多、政策性较强，部门之间相互协调及上级领导的重视程度是做好土地利用总体规划调整完善工作的关键。土地利用总体规划调整完善工作的协调性与政策性较强，调整完善工作的好坏关系到是否有助于落实耕地保护政策、优化土地利用空间布局、提高土地利用效率，而且在改善农村生产生活条件、统筹城乡发展、满足经济社会发展对土地的需求等方面也发挥着重要作用。

参考文献

[1] 严金明，刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考[J].中国土地科学,2012,26(2):4-9.

[2] 徐航建，石莹.对广西土地利用总体规划调整完善工作的探讨[J].南方国土资源，2015(4):41-42.

[3] 沈兵明.基于ArcGIS的城市规划与土地利用总体规划协调[J].经济地理，2007(1):95-97.

[4] 刘波.新形势下土地利用总体规划调整完善探析[J].安徽农学通报，2015,21(10):1-2.

[5] 张永强.全省永久基本农田划定暨土地规划调整完善工作全面启动[J].资源导刊，2015(4):6-7.

[6] 沈迟.我国“多规合一”的难点及出路分析[J].环境保护，2015,43(3):17-19.

Adjustment and Improvement Work of Overall Land Use Plan—A Case of Yunfu City in Guangdong Province

LI Cheng1, LI Jian-hua2, CHEN Xian-guang3*

(1. Guangdong Youyuan Land Information Technology Co., Ltd., Guangzhou, Guangdong 510640; 2. Land Development Reserve Bureau of Guangdong Province, Guangzhou, Guangdong 510030; 3. Land Resources and Urban and Rural Planning Administration of Yunfu City, Yunfu, Guangdong 527300)

AbstractTo adhere to the strictest arable land, especially basic farmland, protection system, to strengthen the land use control, and to promote the economical and intensive land use, the process of adjustment and improvement work of land use overall planning was introduced based on the adjustment and improvement working practice of land use overall plan (2006-2020) in Yunfu City. According to the implementation situation of investigation plan, we made clear the implementation situation of planning target and supporting measure, and further implemented the adjustable constructive land scale and distribution. Land use demand for economic and social development was implemented into research base map. Land use layout scheme was adjusted in order to provide decision basis for the adjustment and improvement work of land use overall plan in Yunfu City.

Key wordsOverall plan of land use; Adjustment and improvement; Yunfu City of Guangdong Province

作者简介黎诚(1980- )，男，壮族，广西苍梧人，硕士，工程师，从事土地资源管理研究。

收稿日期2016-02-14

中图分类号F 301.23

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)08-247-04