我国清洁发展机制技术转让的法律困境及解决思路

陈娟丽

[摘要]清洁发展机制技术转让存在发达国家意愿不足、发展中国家接受能力弱、转让程序烦琐、效率低下和信息不透明的问题，主要原因为相关国际法规则缺失，以及我国国内法不足和能力建设水平较低的法律困境。我国政府必须加快清洁发展机制市场化的法制建设，提高项目实施主体的市场应变能力，为清洁发展机制技术转让及其中介、流通市场服务制定明确的法律标准。

[关键词]清洁发展机制；技术转让；法律困境

清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）的技术转让除了环境友好技术本身的转移外，人力资源开发、本地的能力建设等内容也包含其中。依据《气候变化框架公约》第四条“承诺”第5款明确规定，发达国家缔约方应采取多种切实可行的步骤，促进和方便向发展中国家缔约方转让无害环境技术，还可提供资助以使他们有机会获得技术以履行公约的各项要求。发达国家缔约方应支持发展中国家缔约方开发技术和增强自生能力。“巴厘行动计划”第3号决议“附属科学技术咨询机构之下的技术开发和转让”和第4号决议“附属履行机构之下的技术开发和转让”专门规定了实施和监督技术转让的问题，以帮助发展中国家缔约方满足其对优先环保技术的需求。

1清洁发展机制技术转让的主要障碍

CDM技术转让必须基于国际合作项目，因此和一般的技术引进有所不同，其转让中遇到的障碍也有其特点。

1.1发达国家转让CDM的环境友好技术意愿不足

国际公约在CDM技术转让上规定了“额外性”的要求，发达国家担忧转让环境友好技术会威胁到本国的经济竞争力，因此始终以本国利益为中心，忽略全球变暖的危害。在长期的气候谈判中，虽然不断有决议提出发达国家要增强技术转让的力度，但发达国家从未大规模实质性地转让过核心技术，往往以转让设备代替，或各种理由拒不履行技术转让。这和CDM本身具有的市场性有很大关系。

1.2CDM技术转让所需资金不充足

CDM技术转让中有一个非常重要的条件就是资金的充足，这些资金的提供来自发达国家或国际组织。这些资金中的一部分是帮助发展中国家引进环境友好技术和培训专业技术人员的。CDM资金支持的各种来源虽然越来越多，但和实际需求相较还很匮乏。发达国家的许多环境友好技术掌握在私人企业手中，且发达国家非常注重知识产权，想不通过资金购买而无偿或低价引入这些技术是十分困难的。尽管有些私人资金近些年涌入CDM领域，但目的主要是获取核证减排量（CERs）交易中的差价利润，对技术的引进和应用没有太大帮助。

1.3发展中国家政策和法律规定不完善导致技术接受能力有限

发展中国家的CDM环境友好技术的政策法律支持不足，会造成CDM环境友好技术引进的国内环境不良，对技术转让利益相关方的激励缺乏，CDM项目参与的主体积极性不高，项目数量急剧减少。另外，发展中国家技术水平不高，不论理论、人员操作水平和技术适用环境都不如发达国家，即便发达国家乐于转让环境友好技术，发展中国家薄弱的接收能力不能保证技术的完全吸收和高效应用。CDM项目多集中在发展中大国，项目数量的多少反映了CDM东道国本身技术水平的高低。

1.4CDM项目方法学繁多及项目审批程序复杂影响技术转让速率

清洁发展机制执行委员会规定了CDM项目种类的方法学，要申请CDM项目必须符合方法学要求，但方法学操作除了方法还涉及泄漏、额外性等问题，很多方法学还在不断改进中，造成CDM项目的申请材料中项目设计文件所涉及的技术内容没有稳定的依据，造成CDM项目成功注册率偏低，影响了环境友好技术的转让。在审批程序方面，CDM执行委员会相关的审批程序复杂，近些年CDM项目数量的爆发式增长，而工作人员未增加造成大量CDM项目等待审批的时间过长，至少耗费3～6月，审批拖延给CDM项目前期投入带来风险，减少项目开发及技术转让的机会。

1.5CDM技术转让信息不透明、国际技术管理机构缺乏等其他障碍

CDM执行理事会和《议定书》缔约方大会是CDM的国际主管机构，机构的内部结构不完善使其在管理中存在不足。比如没有专门的技术信息发布的部门，使CDM双方对CDM技术方面的国际进展、技术水准、转让细节等信息缺乏了解，流失了一部分意欲合作开发CDM的项目者；没有专门的国际技术管理机构，增加了CDM技术转让的双方的管理成本和交易成本，减少了预期收益；技术接收方专门人才缺乏、中介机构（指定经营实体）不发达也阻碍了CDM项目的开展和技术的转让。

2我国接受清洁发展机制技术转让的能力弱

2.1国内CDM技术转让的服务体系不成熟

国内技术转让的服务体系主要包括指定经营实体和清洁发展机制项目的咨询机构、中介机构。这些中间机构数量逐渐增多，但服务体系并不成熟。有些机构在并不了解CDM行业的情况下，认为CDM中介能够获得巨额利润而加入其中，造成服务体系鱼龙混杂。他们理应给企业申请CDM项目提供正确的建议，但机构对不断更新的方法学掌握速度较慢，过程中存在盲目夸大项目预期CERs以获得更多的企业投资关注的现象，项目的设计文件作假。国家对机构的监管力度不够，造成企业获批CDM项目的概率大幅下降，没有CDM项目当然没有机会获得相关的技术转让。

2.2国内企业和相关技术人员的专业水平有限

CDM技术转让中涉及技术人员能力提高方面的工作属于帮助发展中国家应对气候变化能力建设的内容，目前国际社会正在努力对发展中国家的相关管理经营和能力提高方面开展工作。但是这些培训工作涉及高水平技术的程度不深，我国关于CDM的技术含量高、程序复杂的技术方面的人才短缺。同时，我国很多企业的管理和运行模式尚处在较低水平，和国外拥有先进的环境友好技术的企业相比，对技术的管理和经营的规范化程度还有较大距离，对科技人才并不特别重视，造成企业整体技术潜力较低。中国目前还处在以经济发展为中心的阶段，对未来人才储备、人才的远期培养以及基础性培养体系还很不完善，只能依靠发达国家一方进行技术和设备的培训，这样的技术转让很可能在质量上打折扣。国内企业和相关人员的专业水平抑制了环境友好技术转让水平的最大化，可能导致发达国家采用资金替代技术转让的情况。专业水平不高还可能使企业和技术人员无法识别潜在的CDM项目，失去与发达国家合作的机会。我国接收CDM技术转让专业水平的提高将是一个长期的过程，不仅是认识上的提高，更是国内CDM技术转让接收机制上的完善。

2.3政府在CDM技术转让方面的政策法律支持不够

我国政府对CDM的运行制定了一些政策和管理办法，如《清洁发展机制项目运行管理办法》和《中国清洁发展机制基金管理办法》等，这些规定只是针对CDM开发本身和资金使用的，真正涉及CDM技术内容的很少。很多企业实施CDM项目的最终目的是为了获得额外的经济收益，但从国家层面出发，获得先进的环境友好技术比获得额外经济利益更重要。技术转让方面的政策法律支持不够，和国际社会关于技术转让的活动不景气也有关，因为我国政府不可能制定法律要求发达国家强制转让技术给国内企业，国家政府只能在气候谈判中充分使用话语权解决技术转让的一般国际性问题，政策法律的支持只能待技术转让的数量较多、程度较深时才有必要制定，对技术转让的活动进行规范化管理。

3促进我国清洁发展机制技术转让的解决思路

3.1协调好CDM市场自由化和政府指导之间的关系

CDM是一种市场化的行为需要遵守市场化的规定，是一个新兴的市场交易品种，其技术转让依托CDM市场化需要政府对其加以引导、培育、规范和监管。

一方面，要坚持政府的宏观调控和经济政策的引导。国家政府在CDM实施中的首要职责是实行监管，对CDM项目进行评估和国内批准，然后递交执行理事会申请注册。除此之外，政府有责任对国内CDM的实施进行全方位的权威指导。政府的指导能帮助企业找准潜在CDM项目的开发方向，提高企业实施CDM的效率，也能让政府在更多的高质量的CDM项目申请中进行筛选。因此，政府的宏观调控和经济政策的指导一定要以引导性为主，并多采取支持性的经济政策。

另一方面，在政府主导的背景下强调CDM市场的自主性。CDM是基于国际碳市场交易的机制，本质上是一种市场交易，应当强调CDM实施企业作为市场主体在交易过程中的自主性。同时CDM的交易目的是出让CERs给需要完成减排义务的发达国家，需要我国政府统一管理再对外进行交易，因此CDM的自由交易需要在国家政府的主导下进行。基于该思路CDM的相关政策和法律制度的构建应当具备双重性，既要具有管理性的规定又要包含促进CDM市场自主性的条款，协调好政府管理和企业自主性之间的关系，充分体现环境、经济和社会三者相协调的原则。

3.2提高CDM实施企业的市场应变能力

第一，提倡自主技术创新，给企业注入活力，缓解依赖技术进口的局面。我国企业应创新温室气体排放的技术，多开发低能耗的技术节约资源，并对旧有的技术设备和工艺进行改造；多使用清洁能源和可再生能源，如风能、水能、太阳能、地热能等，提高企业在后京都时代的市场应变能力和竞争力。

第二，人才储备和资金储备是企业应对市场突变的保障。CDM项目的开发需要前期资金的投入，特别是单边模式的CDM项目必须依靠申请CDM专项基金，或实施CDM企业自身有良好的资金准备。同时企业实施CDM项目必须按照规范化、合法化的严格程序进行，相关文件的制作和项目执行的过程也都是非常专业化的，熟知和精通CDM有关的规范和流程的专业人员必不可少。

第三，加强风险防范，预防不必要的损失。与我国企业合作CDM项目实施的国外买家通常专业性强、经验丰富，主要来自国外的投资机构、商业银行和大型实体企业，且谈判能力强，并且精通金融和法律专业知识。相比之下我国企业常处于劣势。CDM合作谈判后需要签订ERPA（减排量购买协议），其中条款对中国企业来说可能存在不平等的情形，中国企业提高风险防范能力，增强分析辨别不平等条款的能力就成为维护我国企业利益的关键。另外，我国企业还要掌握CDM相关的法律规则和政策，一旦与买方发生纠纷，便需要及时通过法律程序来解决。

3.3提升CDM技术转让的国内市场的法制环境水准

第一，加强CDM技术的能力建设，包括技术的消化、吸收和创新。我国引进技术后是否能够实现技术效果的最大化，主要看我国能否将技术尽快地消化吸收，这就要求尽快地配套相应的设备的人员。这是对转入的CDM技术的消化和吸收，也是提高相关技术能力建设的重要手段。同时，要对我国技术市场加强创新，只靠技术转让永远只能处于被动，无法缩小与发达国家先进技术水平的差距。

第二，提高CDM技术引进的审查标准。CDM技术转让包括硬件设备的转让和核心“软技术”的转让。目前国际上对发展中国家的CDM技术转让多集中在硬件设备上，真正转让核心技术的项目很少。尽管硬件设备的转让能在短时期迅速提高生产效率，但从长远看，不利于可持续发展。且有些设备费用较高，设备更新较快时，对发展中国家更为不利。因此我国政府在管理CDM技术转让方面应该提高审查的标准，建立严格的审查制度，对“软技术”进行更仔细的论证，对硬件设备的转让可以通过提高关税加以严格控制。实践表明，审查标准的高低对技术转让的效果会有很大影响，巴西、中国和印度对技术转让的审查过于宽松导致转让水平远低于全球平均值。

3.4中介市场和流通市场需更加规范

我国CDM相关法规对其中介市场的规定并不多，对中介机构的资质和行为规范更没有专门的要求，这与我国中介机构、咨询机构越来越多的情形是不相符的。为确保CDM实施的质量和效率，保障CDM实施者的利益，我国可以通过资质认证、定期考核、加强培训等方式规范中介机构的行为，及时淘汰不符合要求的中介和咨询机构，让中介市场为CDM实施发挥桥梁作用。

CERs流通市场的规范问题集中在CERs的出售方式和价格确定上。我国《清洁发展机制项目运行管理办法》对单边模式的CDM项目产生的CER在还未找到合适的买家的情况下，要求先行计入国家账户，待时机合适再另行出售。这样的规定的目的是为了降低风险保护实施企业的利益，但不利于提高CDM实施企业的积极性。长期如此，很可能限制国内企业对具有潜力的新型CDM项目的研究和开发，对我国CDM的发展和未来市场占有率都会产生影响。我国应多鼓励开发多边模式的CDM项目，这样可以将CERs及时出售给碳基金，还能促进我国CERs进入国际碳交易市场进行自由流通。我国CER的价格必须由国家发改委审批，这不利于发挥CDM市场的自我调节功能，建议取消发改委审批的规定，根据国际碳市场的水平确定我国CER的最低价格，各企业在和国外合作方谈判时以最低价格为限，自行确定CER的最终交易价格，将政府监管和市场调节更有效地结合起来。

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