政府购买社区居家养老服务的地方实践和经验

王雅馨+李蔓婷

[摘要]政府购买社区居家养老是提供养老服务的一种新型方式。以政府为主体提供养老的模式被寄予了为老年人提供便捷高效服务的厚望，被视为实现老年人“老有所养”的一种有效途径。政府购买居家养老服务通常涉及两大主体，即政府和社会。政府作为购买主体，是安排养老服务的一方，社会组织作为被购买方，是具体提供养老服务的一方。政府是养民善民的根本支柱，在完善居家养老服务体系中的作用不言而喻。呼和浩特市福源社区以信息化手段为依托，旨在提供便民利民的养老服务，成效显著。但由于政府在购买过程中主体角色的缺失、支持力度不足等原因，致使其无法满足多元化的养老需求，成为阻碍其进一步发展的瓶颈。对此，应从居家养老服务的政府购买方面进行分析和探索。

[关键词]政府购买；居家养老；地方实践；地方经验；呼和浩特

空巢既是社会快速进步的结果，也是社会发展过程中亟待解决的问题。2.1亿之多的老年人口[1]成为我国当前急需服务和照顾的群体，因此必须探索适合我国“未富先老”情况的养老福利模式。“十二五规划”提出建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老机构相结合，探索长期护理保险制度。在“十三五规划”的指导意见中，多方人士认为养老体系建设重点在于“居家”和“社区”。[2]居家养老介于家庭养老和机构养老之间，既可以解决部分下岗工人的就业问题，同时也可以解决一大部分老年人口的养老难题，是一项惠民的民生工程。

呼和浩特市是内蒙古自治区的首府，总人口为238万人，[3]其中65周岁以上老年人口约为41万，[4]占比17%，属于“轻度老龄化”，人口红利期即将闭合。呼和浩特市政府正在努力实现“快乐地生活、健康地长寿、优雅地老去”的中国式养老追求的目标，响应下一个“十三五”乃至更长期的社会发展规划纲要，积极发展居家养老的新模式。但是由于呼和浩特市经济、社会、文化落后等原因，居家养老步履缓慢，问题重重。

1福源社区居家养老服务的初步探索

2011年10月18日，呼和浩特市福源社区服务信息中心成立，其是经呼和浩特市民政局批准成立的大型智能化、专门致力于居家养老便民服务的民办非企业机构。该中心自成立以来，秉承国家养老服务意志，并且在呼和浩特市民政局的支持和领导下，以“政府搭台、市场运作、社会参与、惠及百姓”为运营思路，充分发挥行业优势，按照机构合法章程，履行义务和机构职责。福源中心开辟了方便老人的专线服务电话8989966，通过“一键通”电子保姆为老人带去便利。此外，该中心注册了呼和浩特在线便民服务网站www.0471.coco.cn，以及便民服务一线通微信平台和“一卡通”便民服务卡智能结算系统等途径，构建起完备的服务流程，为市民提供综合的便利服务。

目前，呼市福源社区服务信息中心覆盖了四个城区30个社区，共有550户，主要服务于30个社区内的65岁（含）以上的孤寡、失能、半失能的困难老人，其办公室从原先的10平方米扩展到如今的200平方米，员工也从3人增加到如今的20多人，并获得“呼和浩特市敬老文明口号”窗口单位称号、“内蒙古自治区家庭服务业百户企业”等荣誉。这些变化既有政府和有关部门提供免费办公场所等方面的支持，也有福源社区出于社会组织的公益性的大力投入。在运营初期，为1000多户有需求的老人免费安装了“电子保姆”，用户只需支付158元的呼叫设备成本费和每月10元的服务费即可。

2福源社区参与居家养老服务的困境

福源社区“居家养老”逐渐走进人们视线，新一代家庭缓慢实现传统养老方式向居家养老的转变，但是由于种种原因导致政府参与购买养老服务的步伐沉重，新兴提供养老服务的社会组织未能全面实现其价值，究其原因在于组织更加在于政府。

2.1政府购买的政策支持缺乏针对性

“十二五”规划首次提出“居家养老”服务，但目前我国的居家养老政策建设仍处于滞后的局面，缺乏系统的梳理养老服务政策条例和框架。政府对于居家养老的运行并没有给予详细的政策辅助，对社区养老的性质定位、资金来源、运营管理、发展模式和政府正确的职能发挥等缺乏统一规范。目前有关养老服务由政府承担的政策大纲存在综合立法性过强、宏观性过强、专项立法缺乏的问题，所有的地方政府需要根据自身条件进行政策转变和建立法规。尽管呼和浩特市政府设立不同的支持条例，对国家的大政方针进行细化、量化，但未能形成系统性更强、操作性更好的政策单元，无法实现与社区居家养老需要的政策系统对接，无法满足社区居家养的政策需要。

以往为单纯由政府支持养老服务，如今可以引进社会组织的协作参与，可以开发社区居家养老服务的巨大市场潜力。但是呼和浩特市政府并没有做好自身与社会组织的配合，由于服务的非盈利性以及政府主导购买服务的障碍使得不少社会组织默默退出。福源社区作为内蒙古自治区的先行者，仍然挺立在社区养老建设的“前线”，可是因为政策的笼统性使福源社区无法有效地运用政策优势为自己的发展奠基。国家政策的颁布，地方政策的追踪，都应有效、及时的做好服务，为社区养老服务的发展提供便利的绿色通道。此外，完善相关的政府购买法律体系建设，下达与居家养老服务更加紧密的政策指向，从而推动社区居家养老服务的发展和前进。

2.2政府购买的财政支持力度不足

当前，社区居家养老组织的主要资金来源是财政拨款和彩票公益金，然而维持社区居家养老服务站的正常运行和建设完备的服务系统，需要的资金与财政拨款的额度相去甚远。来自上级的资金支持远远无法满足目前需求的缺口，随着呼和浩特市人口老龄化问题的突出，养老费用日益陡增，支出的总额连年上升。然而，政府却无法提供足够的资金配额，造成了政府购买养老服务的短缺与困境。同时，由于服务的特殊性，使得社区组织无法通过社会其他单位进行投资或捐助，单单依靠组织自身以及由政府主导购买来完成，加剧了养老现状的窘况。养老服务项目属于准公共物品，福利性和非营利性高的特征致使小部分个性化的养老服务项目缺乏形成规模效应的能力，从而盈利能力极低，这也促使该项服务只能依赖政府为主，因此政府提供给购买养老服务项目的资金显得更为微薄和缺少。全区整体人口素质的提高，使得老年人对社区养老服务的提供要求也水涨船高，因此传统的社会组织依赖的筹资方式出现问题，此时就需要新的资金链条的加入，扩大国家机构为以满足社会养老组织的基本需求而增加的资金投入。

呼和浩特市福源社区作为新兴代表，取得了部分政策关注，可远远无法达到正常运行标准，由于政策财政扶持力度不足，社会整体消费水平的提高和物价水平的上升，福源社区往往不得不削减开支，减少支付工资的员工，精简工作范围和服务项目，以此来面对资金带来的缺口困境。资金和人才作为社区发展的基础，政府财政支出的支持力度应该满足其发展需要，社区也应采取不同的引资方式来填补资金缺口，所以，为弥补政府购买的短板，呼和浩特市政府应该对该项服务的建设加大投资力度。

2.3政府对政府购买养老服务的关注度低

近年来，社会组织陆续建立起来，为社会提供更加优质的便利服务。但是呼和浩特市政府并未对其加大关注力度，并且放松了对政府购买服务的支持力，意图使社会组织成为养老服务的提供者，交由市场主导服务项目的发展，呼市政府忽略了养老服务本身的特殊性质，社会组织缺乏政府购买的硬性支持，无法解决和摆脱资金问题的困扰。然而政府仅仅做到“面子工程”，没有切实的加大政府购买的配合力度来带动解决社会组织发展的困境与需要。

呼和浩特市政府对当前的社区提供居家养老服务的工程并未予以最大的支持，从政府对福源社区的资金投入力度来看，并未给福源社区提供足够的发展资金，对福源社区所需建设的基本服务项目，也没有建立相应的详细政策或绿色通道。总体来看，呼和浩特市政府对居家养老服务的工程缺乏政府层面的政策和资金、缺乏对新型组织的扶持力度和政府购买养老服务的关注度。

2.4社区基础设施及配套服务不完善、居民主体作用发挥不足

社区作为居家养老模式的微观执行主体，具有连接政府与公众，促进服务普惠大众的双重作用。在调研中，笔者发现，现阶段我国社区建设仍停留在行政化层面，对居家养老政策常常表现为声势大落实小，无法真正的发挥政策的功效。其问题主要表现在以下三个方面：第一，养老服务缺乏针对性。目前，福源社区提供的养老服务主要集中于日常生活照料，即物质层面。随着社会的逐步发展，根据马斯洛需求理论，老年人的需求将呈多样化发展趋势，不仅包括物质层面，还包括精神层面，即传统的生活照料之外需要更多的精神关注。福源社区由于自身的局限，仅能提供普遍的、一刀切式的服务，没有真正做到服务理念源于群众，服务内容适于群众。第二，宣传力度不足。作为新兴的养老模式，福源社区养老服务模式缺乏应有的社会关注度，其主要表现在两方面。一方面，社区将主要精力集中于人员管理、社区建设等方面，对养老服务缺乏应有的重视。即使开展一定的宣传，也集中于传单、社区公告栏的形式，效果不尽如人意。另一方面，政府缺乏对社区养老服务模式的宣传。福源社区的部分家庭不了解社区内的养老服务，即使有居民了解，也不能清楚的说出其可以提供的服务内容及服务流程。可以说，政府对该项政策宣传的匮乏，致使其正面效应减弱。第三，社区服务设施不齐全。福源社区的居家养老发展晚，各项服务设施较为简陋，无法满足老年人的现实需求。此外，社区养老经验不足，缺乏社会力量的多元参与，单一的筹资渠道致使社区缺乏足够的资金改善服务设施。

居民作为社区养老服务的主要受益者，是该模式极为重要的一环。据笔者了解，福源社区的老年人对“电子保姆”服务知之甚少，参与层次较低。究其原因，主要有以下内容。首先，老年人观念滞后，无法接受新型养老模式。“养儿防老”的观念在老年人心中根深蒂固，部分人认为接受社区养老在某种程度上即意味着家庭对自己的抛弃，从而产生悲观情绪，降低对社区养老模式的认同度。其次，由于社区缺乏对该项目的宣传，导致活动本身的吸引力下降，加之老年人对相关社会活动的积极性不高，各种因素的叠加使得居民参与度下降。最后，福源社区养老服务模式的选择并未充分集中民智民意，服务的需求与供给不匹配，在一定程度上降低了对老年人的关注度。

3解决政府购买问题和社区组织发展困境的对策

呼和浩特市政府对政府购买服务项目缺乏重视，使社区养老服务项目的社会组织发展前景堪忧，社会组织承接养老服务还需要政府购买的大力支持，居民养老也需要政府购买的补贴，所以，完善和加强政府购买力度及配套政策不松懈是必须的。

3.1发挥政府购买养老服务的主体作用

养老服务属于公共产品的范畴，根据公共产品理论，其具有非竞争性、非排他性的特点，应该由政府部门提供。但是，政府部门是养老服务的提供者，而非直接生产者。政府在购买养老服务这一模式中的角色应从忙于具体事务的“划桨者”向营造宏观环境的“掌舵者”转变。[5]例如美国，政府对社会力量主办的养老机构不仅在技术上提供支持，而且提供诸如免征地税、营业税等政策优惠，政府资助的比例约超过60%，其中很大一部分是通过政府购买服务的方式来实现的。[6]美国政府大力资助的老年公寓，65岁以上且生活能够自理的退休老人都可以以低成本甚至免费的方式入住公寓，既降低了老年人独居的孤独感，又切实为老年群体带来实惠。

3.2完善政府购买法律保障

目前，我国政府购买养老服务的举措缺乏国家层面的法律支持。2003年《政府采购法》实施，规定了政府的采购范围，但是在采购范围中对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务没有被列入采购范围。[7]香港出台并修订了《安老服务统一评估机制》《安老院舍条例》《安老院事物守则》及《服务质素标准》等安老服务制度，保证了福利服务的高质量发展。[8]可以说，香港地区在制度设计之处即建立完善的法律规定，使制度有法可依，为养老服务的开展奠定良好的制度基础。大陆地区应学习和借鉴其他地区的有益成果，不断完善政府购买的相关条例。

3.3发挥政府购买主导，社会组织协调作用

政府购买作为养老服务项目提供的主体，应当积极做好宏观的调控，社会组织的协调作用起着承接政府连接百姓的角色，就如荷兰的AWBZ老年照料基金计划是政府购买公共服务的典范。该项计划设立各项评价指标，通过公开招标的方式，选择合适的社会组织作为养老服务的承接方。在AWBZ计划中，荷兰政府在宏观层面进行政策的制定与监督检查，AWBZ老年照料基金管理委员会负责具体运作。AWBZ老年照料基金管理委员会是一个为老年人社会福利服务进行补贴资助的，自主运作、自我管理的中介机构。[9]英国政府采用合同购买的方式，尽可能地把老年人留在家里照顾，聘用社会组织为有部分生活能力但又不能完全自理的老年人提供上门送饭、打扫卫生、理发、陪同购物等服务，[10]使得政府与社会组织更好地联系起来，完成居家养老服务的提供。

参考文献：

[1]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2015-02-26）.http：//www.stats.gov.cn/tjsjz/xfb/201502/t20150226_685799.html.

[2]搜狐资讯.为什么“十三五”规划要重点突破居家养老？[EB/OL].（2015-08-28）.http：//roll.sohu.com/20150828/n419925407.shtml.

[3]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2015[M].北京：中国统计出版社，2015.

[4]王秉姣.呼和浩特民政局：让老年人老有所养老有所依老有所乐[EB/OL].（2015-10-21）.http：//www.hhhtnews.com/2015/1021/2052719.shtml.

[5]董陈丽.长沙市政府购买养老服务中的问题与对策研究[D].长沙：中南大学，2012.

[6]朱眉华.政府购买服务——一项社会福利制度的创新[J].社会工作，2011（8）.

[7]张国平.地方政府购买居家养老服务的模式研究：基于三个典型案例的比较[J].西北人口，2012（6）.

[8]邹欣雨.社会发展视角下政府购买居家养老服务的政策研究[D].长春：吉林大学，2013.

[9]任炽越.政府与非政府组织合作的荷兰养老服务[J].社会福利，2004（11）.

[10]王莉莉，王菲，秦艳艳.英国老年社会保障制度[M].北京：中国社会出版社，2010.

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[12]林茂.政府购买居家养老服务：现状、问题与对策——以福州市为例[D].厦门：厦门大学，2014.

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[14]吉鹏.政府购买养老服务研究综述[J].四川行政学院学报，2014（3）.

[15]陈杨.电子保姆“私人订制”养老服务[N].解放日报，2014-11-06.