以PPP方式推进国企改革

刘尚希

近期，在国资委宣传局和财政部政府和社会资本合作中心的指导下，国资委新闻中心联合中国交建集团开展了“走进新国企、寻找PPP样本”活动，赴贵州、云南两省开展实地调研工作。此次调研虽然时间不长，但我对PPP的理解有所深化，收获颇丰。我认为应该把PPP模式当作一件大事去做，有必要去深化认识，而且这种认知的提升是无止境的。

第一，对PPP的认识应有所深化。以讨论的形式去深入思考相关问题是一种有效方式，政府也有必要深化自己对PPP的理解。我国探索运用PPP已有很长时间，但初期探索是无意识的，是在特定背景下被逼出来的路径探讨。经过长期探索与实践，我国已经突破传统思维，形成了一种行为合作，即强调了综合市场的原则，创新合作。虽然思想上发生了转变，但理论尚未跟进。不能运用已有的书本知识来检验，这是我这次调研的最大体会。因为现实是丰富多彩的，而很多情况我们并不了解或是了解有限。即使感觉已经对事物有所了解，也并不代表真正看透了事物的本质。

因此，我认为要避免经验主义。创新本来就是从无到有的过程，不论是人、还是社会资本观，都处在一个变化的状态，但在转变的过程中会产生各种分歧，所以需要用长远眼光看待这个问题。这可以从宏观、微观两个层面去理解。从宏观角度看，PPP属于“共治”范畴，通过一种行政运作的方式引进市场因素，因此叫“共治”。基于这样一个基本理念，“共”代表“公共利益”，即更好地为百姓服务。按此逻辑推导下去，为社会公众提供公共服务不是获利行为，政府在此领域的开放形成一种新的供给模式。进一步延伸，PPP改变了资源的配置方式。过去“政府”和“市场”这两只手是分开的，现在把这两只手协同起来共享资源，因此从宏观角度讲这属于一种“共治”理念。从微观角度讲，如何促成行为主体之间合作的成功？这就涉及到如何做到“收益共享，风险共担”，而在微观操作模式的创新方面确实有很多的亮点。

对于PPP，我认为只有“特许”，没有“经营”。国内翻译PPP的时候加上了“经营”，叫“特许经营”，其实特许就是特许，经营就是经营，两者是分开的。而对经营权的转换，是建立一个平等合作的伙伴关系，这是“P”的一个最大的含义，所以特许权是不可以转让的，但是经营权是可以的。特许是正向的关系，它富有专有性，经营权是一种平等的合作关系，纵向“特许”和横向的“经营”其性质是不同的，所有权、特许权、经营权等是分离的，拥有特许权、经营权、收费权是不一样的，但现在却把特许权、经营权、收费权捆绑在一起，因此需要一个过程去转变观念、深化认知。就如以前的国营企业，经过了长期探索，就是把经营权和特许权相分离，建立现代企业制度，由此促成国企今天的发展。以前我们把所有权和经营权混为一谈，现在却把经营权和特许权混为一谈。

第二，PPP作为市场化改革的关键一环，改革的牵引性非常大，从治理的角度来讲，它会改变整个社会的利益结构和风险结构，我们过去这种探索运用在很多高速公路的建设中，现在大家对高速公路很有意见，我们的高速公路能不能不收费？因为国外很多高速公路都不收费了。如果按照原有模式运作，政府承担高速公路的建设运营责任，不收钱只收税，如果这些公共服务由政府和社会相关主体共同来提供，而不是完全由政府承担，将会是另外一种局面。老百姓有了公共服务会带动整个消费水平、生活质量的提升。所以从这个角度讲，PPP不亚于市场化改革，在此的意义是凸显的。在此过程中我们看到了牵引性和辐射性。市场经济探索了20年才进入成熟阶段，它实际上贯彻于整个治理过程，我认为此项改革意义重大。同时，这个改革对于整个国家的治理结构产生了改革的牵引，而且对行为方式也产生了重要的推动作用。

另外对企业改革，PPP实际上也扮演了推动的角色，包括民企和国企，因为是进入一个非传统的领域，即竞争非常充分的市场领域。现在国企和民企进入非传统的市场环境，这需要具有社会责任。现在可以通过PPP方式推进国企改革，这是一个很好的切入点，对整个国有资产管理体制的改革都将产生不可估量的影响，不亚于一项市场化的改革举措。

第三，PPP是不断创新的过程，是一种动态而非静态的过程。这需要不断进行模式方面、治理方面的创新，这样才可能让PPP扎根发展，而不是仅停留在概念层面。只有通过创新才能推动PPP真正落地，由此变为现实。退出改革、经营改革是一个方面，创新和改革有关联，但是创新更加有力。

第四，央企要作为社会资本来参与PPP模式，充分认识国有资本作为社会资本在PPP发展中的重要作用。我建议这一点要突出，媒体宣传时要强化。社会资本具有多样性，在PPP模式中之所以翻译成“社会资本”是相对于政府而言的。社会资本并非经济资本，经济资本的目的就是追求利润。社会资本不完全等同于经济资本，它应当承担一部分社会责任。所以这里讲社会资本，本身就是一种创新，我觉得非常贴切。市场主体如果只带有社会投资的属性，要寻求暴利，就不要参与PPP，要打算进入这种具有公共属性的领域，就要以社会投资、社会责任为属性。如果抱着投机的心态进入到PPP模式的相关领域，就可能面临失败。国有资本作为社会资本，恰恰具有这样的属性。国有资本一方面是经济资本，有经济属性的一面，需要其保值增值；另一方面国有资本也具有社会资本的属性，要承担很强的社会责任。加班加点完成一些项目，他们的敬业精神都看得出来，国有资本作为社会资本的属性是不是在其中有所体现？这点不能忽视。国有资本如何平衡自身兼具经济资本和社会资本两种属性？这两层属性的关系，对于国有资本可能是一个考验。

第五，应如何完善法律关系？这是一个非常艰巨的任务，过去很多的法律不相适应，因为在原有背景下的立法不适应现在社会的重大改革，也不利于推动PPP创新发展的要求。我们在PPP模式更多是走法律程序，如何更好地促进合作？如何运用法律思维？由于法律关系的淡漠，法律关系的不清楚将会引起很多问题。关于所有权、产权、特许权、运营权等都会涉及到法律关系，包括市场主体的进入、退出、投资、融资等方面，但是现在概念上认识不足，主要是法律关系看不清楚，或者把不同的法律关系搅在一块儿，到底是公法、还是私法？这需要运用传统的法学理论和思维，所以我一直在研究法律问题。政府和企业用法律思维去思考PPP模式，将会使得双方更容易进行合作。

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公私合营模式（PPP）Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。其中，有24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，列入2004—2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。