新—届中委、政治局及书记处解析

潘腾

五年一度的中共第十八次全国代表大会之所以吸引国际关注，主要在于中共领导层的变化。但在七人组成的政治局常委之外，中共全国代表大会还对几乎所有党务领导机构进行了人事调整。

从革命时代领导层的剧烈波动，到今天的权力常规更替，中共的党务政治呈现出制度化、周期化的变迁。解读十八大的党政权力布局，有助于我们理解中国党政权力的运作逻辑，也可以看出中共政治组织的演进方向。

中央委员会

根据现行党章规定，中央委员会是中国共产党的最高领导机关之一。在全国代表大会闭会期间，中央委员会贯彻执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。

虽然在实务上，许多重要的政策变迁和人事异动都会在中央委员会召开会议之前出炉，但中委会仍然在制度上扮演关键角色——所有政治局层级以上的党务人事异动都必须经中央委员会全会追认生效。

十一届三中全会以来，中央委员会的组织与运作形式渐渐固定下来。一年一度的中央委员会全体会议成为审议通过重大政策、决定重要人事安排的机会。中央全会会期一般在3～4天。中央候补委员、中纪委委员可以出席中央全会，但无表决权。

每次的中央全会一般要审议通过一个中心议题，讨论的内容也形成了一定惯例。如每届的一中全会产生新的中央领导机构；二中全会决定向即将召开的全国人民代表大会推荐国家机构领导人员人选；三中全会处理经济问题；四中全会对党建问题进行研究；五中全会对制定下一个五年规划作出建议；六中全会一般对文化事务或社会事务进行研究并作出决定，并决定下一年召开党的全国代表大会；七中全会则为即将召开的党的全国代表大会作准备。此外，中央全会还会不定期增补中央领导机构成员。除二中全会在“两会”换届年的2月召开之外，其他中央全会均在下半年的9～11月期间召开，上—届中央委员会的第七次全会与下届中央委员会的第一次全会在同一年召开。

中央委员、中央候补委员的选举采取差额模式。在党代会主席团酝酿产生初步候选人名单后，各代表团会按照—定的差额比例（8%～9%）进行预选。中央委员会落选的提名人可以再参加中央候补委员的选举。依民主程序产生预选结果后，党代会闭幕式上，代表们会再以等额选举的方式，正式产生新一届中央委员会。

需要指出的是，中央委员、中央候补委员的当选与否，更多地是基于候选人在党代表大会召开时所担任的具体职务，而非外界所常猜测的政治前途、影响力等。在酝酿中央委员会候选人的程序上，中共已经形成一套颇为稳定的提名规则。

在地方代表团中，每个省一般只会有2个中央委员名额：党委书记和政府首长。国务院组成部门的行政首长也一般会获得一个中央委员席位，部分正部级的国务院直属机构、办事机构和事业单位的党政一把手也会在中央委员会占据一席之地。军队的中央委员名额则按照正大区级别单位进行分配，七大军区的司令员、政委，四总部和三大军兵种的正大军区级领导，以及国防大学、军事科学院的主官都会按惯例进入中央委员会。

以地方代表团为例，即使一省的主要领导会在十八大后面临人事调整，地方代表团也不会因此额外获得中央委员或候补委员的提名名额。例如此次当选中央政治局常委的张德江、俞正声、张高丽，就分别占据了重庆、上海、天津代表团在十八届中央委员会的一个名额。虽然三人都在十八大后调赴中央工作，但调动后产生的新地方党政首长，大多并不会提前在党代会上被保证中央委员名额。2002年的十六大上，即将出任江苏省委书记和省长的李源潮和梁保华，就因为时任省委书记回良玉和省长季允石的工作尚未发生变动，而只能双双当选中央候补委员。

正因为副部级干部当选为中央委员的事例比较少见，所以一旦出现，就传达出强烈的晋升信号。2002年产生的十六届中央委员会中曾有多位副大军区级干部入选中央委员会，但多人最终未能晋升正大军区级。这种现象在此后的十年间几乎不再出现。十七届中央委员中的两位副部级干部，海军副政委刘晓江和中央驻港联络办副主任彭清华，都在十七大闭幕后的数年内接掌原单位正职。十八届中央委员中有两位副部级干部，一位是56岁的海军北海舰队司令员田中中将，另一位是52岁的贵州省委副书记陈敏尔（贵州省委书记赵克志已兼任省长职务逾4个月）。

十八届中央委员会在提名上，采取了迄今为止最为整齐划一的年龄政策。除中国工程院院长周济以外，所有1949年上半年及以前出生的正部级领导干部全部退出中央委员会，不再提名连任。由于中央委员身份并不直接与政治前途挂钩，预计部分资深正部级干部，仍有机会上升为党和国家领导人。像2008年晋升为全国政协副主席的文化部部长孙家正和审计署审计长李金华，就分别在任满十年后退出十七届中央委员会。

国企和群团组织干部人数上升是十八届中央委员会的一大特色。在前几届中央委员会中，如侨联、残联等社会群体组织的党务负责人，大多是以中央候补委员的方式进入差额选举，此次却几乎全部被选入中央委员会。在16、17届中央委员会中，只有1-2名国有大型企业领导得以当选中央委员。在18届中央委员会中，则有7人进入，创下纪录。其中多位国企代表来自国防科工领域，也体现了这一企业系统不断上升的影响力和重要性。

根据官方报道，新一届中央委员会的平均年龄为56.1岁，女性成员33人，少数民族成员39人。女性和少数民族干部占中央委员的比例均4.88%，占中央候补委员的比例则分别为13.45%和16.96%。这体现出中央委员会对代表多元性的重视。

由于中央委员的选举基本按照职务一—对应，女性和少数民族代表的比例相对不高，所以中央候补委员的选举会特别安排部分少数民族和女性候选人。在实际选举时，这类候选人的名字后都会带括号加注民族和性别属性，也提高了代表们选举的认知度。所以在按得票多少排列的中央候补委员名单中，此类候选人往往会列于名单靠前的部分。

对于地方代表团而言，省委副书记、常务副省长、省会（计划单列市）市委书记、组织部部长等职务是被提名为中央候补委员概率较高的人选。在100位来自地方代表团的中央候补委员中，担任这四种职务的有59人。不过省委副书记作为各代表团的“三把手”，在中央候补委员中的竞争优势并不如具备民族和性别属性的候选人。全国31个省级行政区的党委副书记中，有6人未能进入中央委员会组成机构，而当选的23位副书记里，列名候补委员名单后25%者更是超过半数。15个副省级城市的党委书记则有13人跻身中央候补委员，大连市委书记唐军与西安市委书记魏民洲是仅有的例外。

中央候补委员的组成一般还包括多名两院院士，许多国家级研究院的院长也作为科技界代表入选中央委员会。企业方面，除过多位大型国企领导之外，将近64岁的海尔集团董事局主席张瑞敏再次蝉联中央委员，第三度成为中央委员会中唯一的非公有制经济代表。来自鞍山的全国劳模、在十八大上泪流满面听完报告的郭明义也当选为中央候补委员，成为继十五、十六届中央候补委员苏新添之后的又一位基层中央候补委员。

在年龄构成上，中央委员会的干部搭配大致呈梯队建设。约有半数以上的中央委员年龄在59周岁以上，按照本届中央委员会的当选年龄要求，约120名中央委员将在下届党代会上超过提名年龄限制，为新老交替留出政治空间。超过50%的更替比例，也是自十六大以来逐渐固定的制度传统。

和1980年代干部队伍青黄不接、年轻干部频繁获得破格提拔不同，今天的中共干部队伍已经形成了相对稳定的年龄梯队，在客观上也缩小了年轻干部在中央委员会中的比例。在十八届中央委员、候补委员中，50岁以下的干部约占11%，而在十六届中央委员会中，这一比例超过20%。最年轻的中央委员是1967年出生的团中央书记处第一书记陆昊，最年轻的中央候补委员是1970年出生的新疆阿勒泰地委书记刘剑。刘剑也是第一位进人中央委员会的“70后”干部。

中央政治局

作为中共的政治领导核心，中央政治局常委会是中央领导机构中最重要的组成部分。十八大选出的新领导集体回归10年前的7人常委模式，被视为意在探索新的决策效率。1997年召开的十五大上，选出的7人政治局常委是最典型的分配。7名政治局常委分别担任国家主席、总理、人大委员长、政协主席、书记处常务书记、中纪委书记、国务院常务副总理。意识形态与政法工作则由中央政治局委员直接负责，政治局常委只在更宏观的层面发挥领导协调作用。

政治局常委的人数在中共建政之后并无定数，最多时达11人，最少时只有5人。但常委人数基本保持奇数，以确保决策顺利。政治局常委的组成人员一般均来自上届政治局委员、候补委员，如十八届政治局的七位常委，就都在上一届政治局中任职。为了代际更替需要，也会出现较年轻的中央委员跃过政治局委员这一层级，直升政治局常委的事例。胡锦涛、习近平、李克强等都是循这一路径进入中央政治局常委会。

在十六届一中全会上，退出政治局常委会最年轻成员是68岁的李瑞环，进入政治局常委会的最年长成员是67岁的罗干。这一年龄交替也基本划出了中共党和国家领导人的换届提名年限。例如曾担任政治局常委的曾庆红、李长春都是在68岁时退休，贾庆林、俞正声亦分别在67岁时连任或新任政治局常委。在政治局常委以外的其他领导职务方面，新老交替也大致遵循同样的模式。

1990年代以来，中央政治局的人员组成呈现极强的稳定性。在1994年十四届四中全会增补黄菊为政治局委员后，中央政治局再未在届中增补成员。即使是在政治局成员逝世或因违纪被撤销职务后，其党内职务的继任人选也不会立即接替政治局委员的职务，而要等到下一届党的全国代表大会才会异动。尽管有政治局候补委员的存在，但由于党章并未对政治局委员的递补细则进行规定，因此在政治实务上，政治局候补委员并不像中央候补委员那样，会自动接替正式委员的遗缺。

新任政治局委员或候补委员一般是从符合年龄要求等条件的新一届中央委员或中央候补委员中提拔的。进入了政治局就意味着其未来可能进入政治局常委会。政治局成员的当选年龄一般界于56～65岁，但较年轻的“新生代”不断涌现。如十七届一中全会选举产生的25名中央政治局委员中，就首次出现了新中国后出生的党员。十八届一中全会上当选政治局委员的胡春华与孙政才，则是首度晋身国家领导层的“60后”干部。

十六大以来，中央政治局已经形成了较为稳定的职务分配模式，在政治局常委之外，政治局委员主要由党务、立法行政、军队、地方四个方面的领导干部担任。党务部门主要是中组部部长和中宣部部长。立法行政部门则包括国务院的其他三位副总理与一位非军方国务委员。十三大以来，全国人大也会固定有一位副委员长进入政治局。而政协副主席进入政治局，目前只有十七届政治局的王刚一例，并且在新一届政治局中，并没有现任政协副主席当选政治局委员。

政治局中的军队代表一般是中央军委的两位副主席层级的将领。地方干部则主要是北京、上海、广东以及其他约3-4个省级行政区的党委书记。由政治局委员兼任党委书记的地方省份，在地理上大致保持南北、东西的分布均衡，天津、重庆、山东、湖北、新疆、四川都曾经由中央政治局委员兼任。

政治局委员的人数也—直呈缓慢扩张的趋势，十四届政治局成员共22人，十五届为24人，十六届以降均为25人。中央政治局候补委员的职衔在十七届政治局中不再出现，十八届政治局仍维持了这一趋势。受此影响最大的，是经常出任政治局候补委员的中央办公厅主任。

“文革”之后，职掌枢要的中央办公厅主任一职相对应的领导层职务，是中央书记处书记或候补书记。历任中央办公厅主任的姚依林、胡启立、乔石、王兆国、温家宝、令计划都是以这个身份首次进入党和国家领导人序列。除中央书记处的职务外，曾庆红、王刚两任中央办公厅主任在初次进入党政领导层时，还兼任中央政治局候补委员。十八届政治局中，栗战书以中办主任的身份同时担任中央政治局委员、书记处书记，可谓是创下党政职务分配的新例。

十八届政治局也是自十二大以来，首度没有国务院部长晋升政治局委员的一届政治局。此前在1992年（对外经贸部部长）、1997年（外经贸部部长）、2002年（计委主任）、2007年（商务部部长），国务院直属部门的领导均有代表进入政治局领导层。相比之下，有13名新科政治局委员此前曾担任地方党政领导职务，占总人数253.的一半，追平了十六届政治局的纪录。此外，在有地方党委书记经历的领导干部中，来自西部省区的比例明显增高，共有新疆、陕西、四川、贵州、重庆的党委书记进入政治局，一改过往大多由经济大省、强省党委书记占据压倒性多数的局面。

中央书记处

作为中共中央日常工作机构的中央书记处，曾在“文革”期间被废除。1978年，元老陈云提议恢复中央书记处，到1980年中共十一届五中全会上，书记处作为中央政治局及其常委会领导下的经常工作机构被重新设立。这一届书记处的规模也最为庞大，最高时达12人。

在元老治国的时代，书记处成员的政治地位相对较低，除中共中央总书记外，少有政治局委员级别以上的中央领导。书记处书记被视为是提拔锻炼年轻干部，让政治局领导同志“摆脱日常工作，进行宏观决策”的岗位。大量国务院领导的存在，让书记处具备了同时协调指导政务与党务的能力。

十三届四中全会以来，书记处的组成人员逐渐制度化，但仍旧是中共主要领导机构中最具不确定性的组织，不同党务部门的负责人频繁进出书记处。负责党务工作的政治局常委在书记处书记中排名第一，实际上主持了书记处的日常工作。中组部部长、中宣部部长和中央办公厅主任基本成为书记处的固定人选。军队、政法系统的负责人也会出现在书记处名单里。

国务院领导则从书记处中退出，形成稳定的党政分开模式。由书记处常务书记主持召开的办公会议，也不再研究经济或行政议题。十五届和十六届的书记处书记中，虽然分别有兼任国务委员的罗干与周永康，但他们实际上是以中央政法委（副）书记的身份进入书记处协调政法工作，而非经济工作。

十六大上，中纪委常务副书记何勇进入书记处，令书记处的组成也具备了纪委的代表性，并延续至十八大，形成较稳定的纪委权力布局。统战工作方面，丁关根是最后一位进入中央书记处的统战部长，他于1989年6月接替原部长阎明复的党政职务。但丁关根在十五大上转任中宣部部长之后，统战部门负责人再也没有进入过中央书记处。

中央书记处书记列名于党和国家领导人序列，排位更在无党内职务的其他国家领导人（人大副委员长、国务委员）之前。因此书记处的组成人员也逐渐呈现出政治性大于功能性的特点。例如2007年的十七届一中全会上，中央政策研究室主任王沪宁当选书记处书记，就更像是对王沪宁本人政治地位的肯定，而并非因为急需将政策研究室的工作纳入书记处的领导范围。

十七大以来，书记处的人员构成发生了新的变化。政法和军队系统不再进入书记处，意味着书记处的工作指导范围进一步缩小，但也意味着政法和军队系统之前通过书记处能够展现的政治影响力也受到限制。十八大上，这一趋势仍旧继续，无论是军队的主要领导，还是新任的中央政法委书记，都没有在担任政治局委员的同时，兼任书记处书记。

和政治局委员一样，书记处的领导排名也按姓氏笔画排序，但不同级别的领导不被并置。以十八届书记处为例，除总书记习近平外，政治局常委级别的刘云山位列第一，排在之后的三名政治局委员，依传统的姓氏笔画排列。再之后的非政治局委员里，已担任一届政协副主席（国家领导人）的杜青林排名靠前，之前仅是正部级的赵洪祝和杨晶则依正部资历长短排在最后两位。

十八届书记处中比较新颖的人事安排，是国家民委主任杨晶当选为中央书记处书记，不仅创下中央书记处恢复设立以来少数民族入选的首例，更是近几届党代会以来，少有的从国务院部会首长晋升为书记处领导的个案。

卸任统战部部长的全国政协副主席杜青林当选书记处书记，也是此前未曾尝试过的一种职务分配。11月16日，杜青林成为受中央委托，向民主党派传达十八大精神的中共代表，这似乎预示着在统战部部长继续不进人中央书记处的情况下，杜青林将更可能发挥在书记处协调统战方面工作的作用。和已形成相对稳定的权力制度的中央委员会、中央政治局相比，中央书记处的职掌与功能，似乎仍在不断的探索与变革中。