罢免“外籍人大代表”进入地方法规

钟坚

2012年11月初，北京市及浙江省、山东省先后颁布了地方性法规，规定：人大代表丧失中国国籍的，其人大代表资格将被终止。

这些地方法规的纷纷出台，引发民众的特别关注和解读。据本刊记者了解，这些地方法规的初衷其实是对2010年修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人大代表代表法》（简称《代表法》）的内容细化和完善。1992年全国人大颁布了《代表法》。两年前，修订的《代表法》第49条规定：丧失中国国籍，人大代表资格将被终止。

在复旦大学选举与人大制度研究中心副主任何俊志看来，中国大陆省市人大换届已陆续开展，省市级人大密集修法明确代表资格审查细则，正是为了赶在明年3月全国人大换届大幕拉开前，将那些可能因为国籍原因饱受公众非议的人大代表候选人“在省市一级层面卡住。”

在中共目前近5000名的全国人大代表、政协委员中，究竟有多少人有着双重国籍身份，官方迄今态度暖昧。“绝对的数量不知道，但相对数量不会太大。”

疑似外籍代表、委员

改革开放以来，随着《选举法》《地方组织法》《全国人大组织法》和1982年《宪法》的公布，大陆的人民代表大会制度得到全面恢复，人大系统职能扩展和权威的提升也是近几十年来中国宪政秩序改革变迁中最明显的特征。

人大权力和地位的上升也带来了不少附产品，越来越多的人希望能拥有“代表”席位，政商、文化界和各种新兴阶层被适时安排进入人大。而代表们受到社会更多关注的同时，人大工作的不足和人大代表的表现同样引人注目。

一些细心的民众发现了一些可疑的面孔：他们—方面衣容华贵地步入北京人民大会堂，代表国民议政参政，享受着镁光灯的聚焦宣传机器的赞誉；另—方面频频进出国门，被疑持有外国护照或绿卡，甚至拥有外国国籍。

2012年“两会”上，面对这样的质疑，大会新闻发言人赵启正做出正面回答：“这个我查了，没有。”赵还称：“点的那几个人的名字我都查了，有的不是政协委员，有的没有外国籍……中国不承认双重国籍，如果有外国国籍自动放弃中国国籍，政协委员外籍是不行的。”

代表和委员中到底有没有外籍人员？官方始终未给出最终结论。2010年参与过《代表法》修法的中央财经大学法学院教授蒋劲松对本刊记者表示：“确信有这种现象：拿了绿卡和加入外国国籍，又不说明情况，继续在国内当代表委员。因为前些年，法律没有这样的要求。”

国籍漏涧

对那些怀揣外国护照又有中国身份证、户口本的人群，全国政协委员、华东师范大学化学系博导叶建农关注已久。身处教学一线，他身边的同事和亲友中因公留学都有这样的情况。

而在1983年，以公派留学生身份去美国的叶建农在临行前被告知：必须到当地派出所注销户口，才能出境，否则不可能走。叶建农在1990年代初再次赴美读博时，也被要求把户口注销，粮油关系也要停止。当时的中国政府为防止留学人员加入外国国籍后出现双重国籍现象，管制极其严格。但近年，叶建农发现，情况发生了变化。

“加入美国等外籍国家的时候，中国公民的护照通常会被收掉，或者在护照上减个角。”但叶建农的一些学生和亲友现在出国留学加入外籍后，他们在国内的户口和身份证照样保留下来，拥有外国国籍的这些留学人员回来后凭着身份证和户口本等证件，非常方便地重新办理了新的护照，变成持有中外护照、事实上的“双重国籍”人员。

本世纪初以来，中国留学海外人员成几何级数增加，叶建农的学生也有不少出国的，“超过半数以上不回来了”，但他们中很多人都没有像叶教授当年那样被要求出国时去户籍地注销户口。

在今年的全国“两会”上，叶建农提出“双重国籍”无人管成为一个潜规则现象，引起一些学术界委员共鸣。这个明显的制度漏洞，为什么法律界人士都没注意到？

事实上，取消出国、出境1年以上人员注销户口的规定，来自公安部于2003年8月7日推出的一项便民措施。当时按公安部的配套规定，已加入外国籍或确属华侨身份的，应当由本人或者亲属持护照等合法有效身份证件，向户口所在地公安派出所申报注销户口；未按规定申报注销户口的，经县级以上公安机关出入境管理部门确认，户口所在地公安派出所应当注销其户口。

对于在国外取得居留证并居住满5年的人员，按规定也要注销户口，但一些地方公安部门考虑到恢复户口手续烦琐，基本上也没有注销相关人员的户口。“公安和海关的信息网络至今没有联网”，因此，公安要求自动申报注销户口的规定，也成空文。

事实上，在大陆沿海一些省市户籍管理机关处，申请第二代身份证的最后期限即将到来，但仍有大量第二代证件无人前来换领。公安部门因此注销了其户口，而大部分被注销户口者都属早期出国人员。

代表、委员的双重国籍问题即是源于这一制度管理漏洞。但叶建农认为，与普通民众不同，这些人的问题不能怪制度，他们自己应该对此负责，“如果你一定要当代表和委员，就不要放弃中国国籍。假如你在美国，同时保留了中国国籍，你要选某个州议员和代表的话，考虑到忠诚度，你也肯定也选不上。”

前置把关趋严

参与修法的蒋劲松透露，当初最高权力机关决定修法，增加“国籍资格”这一条，确是为了呼应大陆民众对代表及委员中的双重国籍身份的审查声浪。

不过，即使通过立法禁止，事实上的相关管控也并不容易。从事中国人大制度研究的何俊志教授说，人大代表、政协委员中的双重国籍现象，没有公开资料可查，官方也无摸底，代表、委员本人不会讲，理论上只有个人出了问题，才会被发现。如果地方上有相应规定，就有可能在候选人“摸底”阶段，去海关等部门排查相关的个人资料。

对于之前的“双重国籍”代表或委员，蒋劲松表示，之前没有法律规定，按法不追溯原则，原有的双重国籍代表、委员可不涉及追责。但以后，在代表委员候选公示阶段，就必须如实告知国籍情况。

“终于可以罢免外国人代表了！”北京人大出台《代表法实施办法》后，有大陆网民欢呼，今午恰逢五年—届的人大换届年，按中国人大选举制度，全国人大常委会的组成人员将全部改选，由此自下而上的区、县、省市级人大换届工作也已展开。

十八大前，大陆各区县的人大换届已告完成。之后是省市人大代表换届，按照人大换届选举的时间表，2012年3月全国人大召开前，全国人大代表及常委会都必须改选完毕。例如北京市人大一般在1月份召开人大会议，在北京各选区，市级人大候选人在十八大前不久已经公示。

在省市人大代表换届尚未完成之初，地方迅速出台修订《代表法实施办法》，被官方认为既是一个完善法律的举措，更是让《代表法》在地方实施更具操作性。根据这一规定，相关操作无非经由三种途径：一是双重国籍代表或委员，应在候选人提名环节主动说明，并不再参与；二是地方提名部门认真审查候选人条件；三是在候选人公示环节，公民及媒体作为法律第三方，积极参与监督举报。