英国青少年校外体育参与模式研究——兼论政府、社会和市场的权界

柳鸣毅，张朋龙，李健楠，张毅恒

（1.武汉体育学院竞赛与场馆中心，湖北武汉430079；2.武汉大学公共管理博士后科研流动站，湖北武汉430072；

3.武汉体育学院运动训练学院，湖北武汉430079；4.武汉体育学院研究生院，湖北武汉430079；5.武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072）

英国青少年校外体育参与模式研究
——兼论政府、社会和市场的权界

柳鸣毅1，2，3，张朋龙4，李健楠4，张毅恒5

（1.武汉体育学院竞赛与场馆中心，湖北武汉430079；2.武汉大学公共管理博士后科研流动站，湖北武汉430072；

3.武汉体育学院运动训练学院，湖北武汉430079；4.武汉体育学院研究生院，湖北武汉430079；5.武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072）

校外体育参与率是关乎青少年体育普及程度和精英人才选拔广度的重要指标。以英国青少年体育参与模式为主要研究对象，运用公共政策分析法，厘清英国国家、社会和市场在青少年体育公共服务领域的职能，形成了“政府以政策引导、社会以空间融合、市场以配置资源”的职能定位。英国青少年校外体育参与模式是以“政策-组织-活动-竞技”为主要框架的发展主线，实现了通过政策法规规制政府和体育社会组织行为的目的，将组织作为孵化地，发挥其权威性、协作性和基层性的特征，以开展多元化活动，卓有成效的精英人才培养和体育运动的广泛普及来展现其公共政策的普适性，以启示我国青少年体育公共治理政策。

英国青少年；校外体育；政府；市场；社会

体育被视为英国人生活的重要组成部分，英国政府一直将保障公民参与体育运动的权利视为一项重要责任和义务。因此，为了鼓励和发展体育事业，从管理体制上，英国文化、传媒和体育部（Department of Culture，Media and Sport，DCMS）作为政府机构负责英国奥林匹克运动、精英体育（Elite Sport）和青少年体育（Youth Sport）。2007年7月，英国文化、媒介和体育部与英国儿童、学校和家庭部（Department of Children，Schools and Families，DCSF）共同肩负起促进儿童、青少年健康成长的责任，建立行政部门负责管理青少年体育工作的联动机制［1-2］；从社会治理层面，英国体育理事会（UK Sport Council，UKSC）作为非部委公共部门，实质上是以非营利性体育组织身份，国家彩票公益金是其主要经费来源，参与英国社区体育和青少年体育工作，旨在普及和推广体育运动。

上世纪90年代，英国政府制定了“至少2小时高强度学校体育计划”（two or more hours of high quality PE），但发现这项政策并没有完全解决学生体质下降且体育参与率下降的问题。此后，英国政府将发展青少年体育的视野转向校外，该国政府将职业体育运行模式、休闲体育理念和社会进行融合，建立了以体育教育、社区和俱乐部为主线的发展战略，拓展了青少年校外体育参与的资源。值得注意的是，伦敦奥运会“激励一代人”（Inspiration a Generation）口号，更是表明英国政府和社会已将伦敦奥运盛事作为引领青少年体育和公共体育服务的契机［3］。笔者试图从政府角色、社会融合和市场职能的视角研究英国青少年校外开展体育运动的模式，探索英国青少年校外参与体育实施路径。

1 政府、社会和市场的权界

1.1 政府角色：青少年体育政策支撑与引导

英国作为现代体育运动的发源地，继承和发扬了将体育运动作为一项社会责任和义务来履行政府职责的公共精神，突出对现代体育平等化、专业化、普世化和科层化特征的体现［4-5］。上世纪60年代以来，英国青少年体育制度变迁可分为4个阶段：1）上世纪60至70年代，由于英国体育娱乐中心理事会（Central Council for Physical Recreation，CCPR）和英国体育理事会双重管理体制，导致体育管理体制不顺畅［6］，因此体育教育和竞技体育活动一直都没有被纳入国家统一管理的课程，主要是由当地政府制定学校体育政策。2）上世纪70至80年代英国青少年体质下降、精英体育选拔资源缩水等现象，导致体育教育在国民教育序列中的地位更得不到重视，英国政府制定了国家体育教育课程体系（National Curriculum for PE，NCPE），该政策超越了教育政策的限制，将体育教育与体育进行融合，在体育社会组织建设、体育设施修建、体育财政支出和教练员队伍建设等方面加大力度，提高了学校体育的质量，促进了青少年体育政策的制定。3）上世纪90年代中期被视为青少年体育事业发展的分水岭，政府将以拓展青少年校外体育参与时间作为手段，以改变青少年生活学习作息安排，使其更加全面发展，政府出台了“Sport：Raising the Game”的政策，使得体育课程处于青少年核心课程规划之中；同时英国文化、传媒和体育部也出台了“A Sporting Future for All”的战略规划，旨在全面推进青少年全民健身和竞技体育全面发展，促使青少年体育工作社会化和组织化。4）2012年伦敦奥运会申办成功至今，英国政府、英国文化、传媒和体育部、伦敦政府分别根据各自的管理职能对伦敦奥运会城市文化遗产工作发布了多项政策（表1），英国政府从公共服务的角度在英国公共服务条例第二十二条中专门以奥运公园、城市转型、场馆规划、教育设计等为载体，体现奥运会后期对城市居民生活的惠民性政策，为城市居民留下宝贵的无形文化遗产，将促进青少年积极参与体育教育活动作为奥运遗产可持续传承的重要体现。

表1 2012年伦敦奥运会文化遗产战略规划

英国将体育管理理念分为代表大众公共利益的社区体育，其主要方式是以公共体育服务组织对大众提供体育服务，以及高水平层次的精英体育和职业体育。但在发展进程中，英国体育管理政府机构和体育社会组织将体育管理的重心朝着为公民服务的方向发展，尤其是在青少年体育管理体系中，受英国的“第三条道路”和“社区主义”思想的影响，英国政府扮演着“元治理”的角色参与青少年体育公共治理，主要是在政策主导、事务监督以及协调国家各单项体育组织、职业体育组织、非政府体育组织的关系，为发展青少年体育赢得更多利益。由此，英国青少年体育政策的目标是以公平的体育环境促进青少年参与体育运动，以体育目标和非体育目标实现参与体育的价值理念，对其培养体育习惯和终生体育的理念。

1.2 社会融合：青少年校外体育公共空间的拓展

体育由从原始社会的非功利性的身体竞赛发展成为促进社会化进程的一种方式，人们不禁在思考体育与社会融合中耦合联系和促进因素，最终成为了促进人全面发展的一种手段和方式。从最先开始工业化国家到最早建立现代体育组织的英国都足以证明，现代体育发展中英国模式的力量，青少年体育凭借其英国模式的推动，在英国体育政策占有较高份额，尤其是通过政策引导创造出了以社区为孵化地的青少年体育推广模式，是其体育普及和精英人才培养的政策优势和成功之举。上世纪90年代，英国政府为了宏观管理青少年学校体育课程，提出了诸多措施，包括审核管理、标杆管理、公共服务协议（Public Service Agreement，PSA）、目标设定、绩效评估和评估等［6］。为了拓展青少年体育公共服务空间，英国政府启动了一系列青少年校外体育公共空间，将社会不同因素和部分通过协调作用消除分离状态，达到整合统一，形成了社会与体育的融合，例如，英国青少年体育俱乐部作为校外活动的衍生，积极在志愿服务团队建设和意识培养、青少年体育技能拓展、社区公共服务和体育后备人才等方面发挥作用，成为体育与社会融合的一种方式。公民社会理念对英国公民影响较大，政府和公民主张善治国家，具体而言，在政府的政策制度和法律条款下，诸多社会事务由社会组织来完成。在青少年体育方面，英国Youth Sport Trust（YST）体育组织于1994年成立至今，旨在发展青少年体育教育、计划、文化和社区事务，也成为与英国文化传媒和体育部共同实施青少年体育公共服务战略的合作伙伴［7-8］，该组织充分利用青少年校外时间和空间，在赛事组织、教育培训、文化交流、志愿服务、体育技能和心理教育等方面组织活动，不断增加青少年参与体育率，且完成每周除学校体育课程以外的2 h体育活动。英国政府社会公共管理网络体系中与社会组织构成的伙伴关系是对青少年体育公共政策最大促进作用，使得青少年体育组织能够在社区及学校蓬勃发展。据英国政府官方统计，2009—2013年英国青少年体育俱乐部会员总数达到100.98万人，以及8.8万名青少年体育志愿者，使得英国青少年校外体育活动公共服务体系得以不断完善，实现了青少年校外体育公共空间赢得了政策支撑、创建了体育组织、获得了基金资助，更是受到了广泛的关注。

1.3 市场职能：青少年校外体育资源的合理配置

作为工业资本主义发源地的英国也是现代体育的故乡，“现代体育”最显著的特征就是体育市场化。为了保持体育的非政府本质，上世纪60年代起英国市场和社会就在体育管理体系中发挥重要作用，尤其是市场中的一些商业机构、公司和大型财团等凭借经济上的雄厚实力［9］，以合作共赢的形式，向体育产业投入资金。历史悠久的英国体育俱乐部、蓬勃发展的职业体育赛事和闻名于世的国际体育城市均是英国发挥市场职能缔造的结果。发挥市场职能是整合英国青少年校外体育资源的重要措施之一，诸如YST体育组织就特别注重将体育赛事、体育培训、慈善活动等与市场接轨，获得支持。塞恩斯伯里学校运动会（Sainsbury’s School Games）作为一项国家级赛事，其举办形式区别于我国青少年体育赛事，此项赛事由政府委托YST组织承办，由国家彩票给予资金资助，发挥市场职能招商引资，以校际之间竞技性竞赛为载体，动员社会、市场、教育和体育资源共同为青少年体育事业服务［8，10］；马塔兰精英体育培养计划（Matalan Top）是由马塔兰时尚服饰运营商、英国政府体育承诺计划（Sporting Promise-TOP Sport）和英国青少年体育信任组织共同联合实施开展的一项体育课外延伸性活动，旨在为英国上万名少年儿童提供参与体育运动的机会，该活动兼顾商业性、社会性和公益性特点，运行体育技能培训、体育赛事、社会展示的活动，培养青少年体育技能和养成健康生活习惯。

职业体育作为英国体育的发展优势更是为青少年体育提供了宝贵的资源，发挥其市场职能为青少年体育组织建设、计划促进和活动开展服务。众所周知，在英国，足球是传统优势项目，英格兰足球超级联赛作为职业体育联盟享誉世界，曼彻斯特联队足球俱乐部（Manchester United Football Club）是一百余年历史的职业足球俱乐部，为了培养足球后备人才和服务社会，作为产业发展视域下的职业足球俱乐部，也将职业足球资源与英国青少年足球进行融合，实现双赢。曼彻斯特联队足球俱乐部制定了一项“以足球改变青少年生活”（Changing Young Lives Through Football）的青少年足球促进计划，此项计划是以社区为中心，主要包括6项内容：1）以曼彻斯特联队足球俱乐部红色标记为代表的社区青少年足球免费服务计划；2）女性青少年、残疾青少年、俱乐部会员和教练员培训综合足球提升计划；3）以学校作为合作伙伴、设置资助基金、四级足球联赛体系和青少年健康生活训练营的曼彻斯特联队足球进校园品牌活动；4）通过曼彻斯特联队足球俱乐部基金培养青少年参与体育运动意识和通过体育运动募集资金，培养公民意识；5）以曼彻斯特联队足球俱乐部为品牌搭建的青少年体育赛事品牌；6）青少年开展服务社会的慈善事业。显然，此举措基于整合曼彻斯特联队足球俱乐部的品牌和资源优势，为青少年公共体育事业服务，也体现了职业体育企业的社会责任。

图1 英国体育政策法规发展历程

2 模式创建：青少年校外参与体育实施路径

2.1 顶层设计：制定青少年参与体育行动计划

纵观英国体育发展历程，简明实用且民主化决策的体育法规政策是引领国家体育发展的纲领，政府将此作为体育发展的顶层设计，以政策为导向推动英国文化、传媒和体育部实施宏观管理与监督，鼓励地方政府，公益、共益和互益性的社会组织，企业和各类市场主体等参与体育事务管理之中，形成了多元主体模式下的共治体系。基于对英国自1960年至今最具代表性、影响力和权威性的16项体育政策法规进行梳理（图1），发现英国体育政策法规与执政党的公共管理政策高度相关，尤其是英国新劳工党政府（The New Labour Government）提出的第三条道路（Third Way）对其体育政策的影响［11］，政府以政策法规为手段引导全民参与体育，从中发现这些政策法规均涉及青少年体育的范畴。

从公共政策分析的视角审视英国体育政策法规对青少年体育的引领作用，主要体现在以下方面：1）英国青少年体育政策主要以提高青少年体育参与率来推动和引导体育运动普及。1975年英国政府颁布的《运动与娱乐》就阐明了大众娱乐休闲和体育参与率是体育发展的基础，更是政府实施体育惠民政策和彰显福利政府的体现，直到进入21世纪的后工业化时代，生产方式的进步对青少年生活方式的影响，导致体力活动下降等现象，2000年政府制定的《全民体育运动的未来计划》更是将场馆设施、社区体育规划和社区体育组织建设作为促进体育参与的重要支撑，纳入政府规划［12］。2）英国青少年体育政策注重将社区、学校、研究机构和第三方评估机构纳入政府政策体系中，提高政策的可行性和执行性。公共福利是英国政策一直提倡的执政惠民理念，政府通过购买服务和契约委托等形式将经费给予学校和社区，如在《2011—2012英国体育年度报告和财政声明》［13］中显示，2011—2012年英国政府获得1.635亿英镑体育彩票基金和9.76千万英镑其他基金资助，其中40%的经费用于英国体育行政机构、英国体育理事会和英国各单项体育组织，60%的经费用于14～25岁年龄段青少年体育组织建设、业余训练、体育器材和设施、体育教育、体育教练员培训和体育志愿者等。3）近几年英国青少年体育政策以伦敦奥运会为契机提档升级。2010年英国政府制定了一系列伦敦奥运会推动大众参与的体育计划，如2010至2015年每年政府通过彩票公益金投入3 500万英镑用于举办英国学校运动会（School Games），目的在于提升学校竞技体育水平和扩大赛事参与面，成千上万的学校根据组别和项目参与比赛，同时还制定了针对青少年体育赛事、组织建设和器材设施方面的促进计划。

2.2 组织支撑：青少年社会体育组织蓬勃发展

在英国国家政策的引导下，为了满足社会发展的需求，体育社会组织的规模不断增长、类型逐渐增多，承担起了执行国家公共体育政策的角色，以服务者的身份参与国家体育事业的治理。诸如青少年体育俱乐部之类的体育社会组织成为青少年校外体育参与主要模式，英国文化、传媒与体育部和英国教育部（Department for Education and Skills，DfES）在2003年为全英青少年体育工作作出了顶层设计，制定了《体育-学校和俱乐部整合战略》（Physical Education，School Sport and Club Links Strategy，PESSCL）［14］，这是一项基于体育、教育、社会组织、社区、基金会等多部门协同实施并执行的一项青少年体育工作战略性政策。在此规划中，制定了多项关于青少年体育的治理目标：创建学校体育、学校体育俱乐部和校外体育俱乐部三点一线的组织运行模式，投入7.83亿英镑用于为5～19岁青少年提供参与体育运动机会，从数量和质量上为青少年搭建平台，2012年以后英国4 000所中学创建一所链接社区的青少年体育俱乐部，如每周举行校内体育活动、高校为俱乐部、学校和社会体育服务，此外在校内每周至少2 h课外体育活动。

在公民社会背景下，青少年体育组织已成为参与青少年校外体育社会治理的有效途径，已承担起了大众体育普及和精英人才培养的责任［15］。1）组织以权威性地位治理青少年体育。在英国社会化体育管理体制的背景下，英国社会体育组织均是实体化且具有实权的机构，以服务青少年为指导思想，通过自身成功运作，青少年体育俱乐部已成为执行国家政策的权威机构，在青少年校外体育活动中起到了引领和示范效应。2）组织以协作为手段联动性治理青少年体育。青少年参与体育运动给青少年本身身心健康、社会执行维护、志愿精神培养等方面带来发展领域的联动性，体育为社会服务的功能将释放；基于政府机构、社会组织和职业体育俱乐部的共同治理，给予青少年校外体育运动更广阔的空间，带来了组织机构的联动性。3）组织以基层性的特点创建与运行。英国儿童青少年体育政策从5岁开始，直到大学阶段，均对青少年体育组织创建有政策法规依据；以社区、学校为创建聚集地，依据青少年成长规律从兴趣爱好、技能水平、生存能力和社会融合等方面制定专门青少年培养计划。

2.3 平台搭建：青少年校外多元体育活动模式

在英国青少年政策的支撑下，创建不同层次、不同类型和不同目标的青少年体育组织，为举行青少年校外多元化体育互动模式搭建了平台。随着后工业化时代来临，青少年生活方式由自由开放的群居生活、学习和活动转变为网络化、多元化的生活模式，尤其是近几年青少年体力活动和青少年参与率下降这一问题已引起众多国家、地区和非政府组织的关注。英国政府通过政府引导和社会共治的模式，创建了青少年赛事、培训、体质健康、文化教育等多元化的青少年体育活动方式。如英国作为现代足球运动的发源地，其职业足球和青少年业余足球蓬勃发展已成为典型案例，英国足球基金会（Football Foundation）作为英国最具规模和影响的体育慈善组织，每年直接为包括校园足球在内的草根足球投入3 000万英镑，并由其建立的配备足球场地器材（Improve Facilities）、创造足球参与机会（Create Opportunities）和建立培育足球社区（Build Communities）的发展理念。作为体育社会组织，凭借其在经费筹措、内部管理和外部宣传等方面的成功运作，目前该组织承担着举办赛事（Build the Game），英国足球超级联赛社区设施建设（Premier League Community Facility Fund Youth Football Goalposts），巴克莱运动空间（Barclays Spaces for Sports），伦敦市场体育设施基金（Mayor of London：Sport Facilities Fund）所构成的英国青少年校园足球基金计划等社会责任，作为一个枢纽型体育社会组织执行了英国文化、传媒和体育部、英国足球协会在校园足球和青少年足球方面的政策法规。

2.4 精英培养：拓展青少年后备人才培养途径

英国政府通过政策导向高度关注精英体育人才培养，如1995年颁布《体育：加入比赛》（Sport：Raising the Game）就将精英体育人才培养质量纳入学校体育的范畴，鼓励儿童青少年加入体育俱乐部，参与体育竞技比赛等活动。在政府引导下，英国青少年体育后备人才培养形成了由政府部门和社会组织共治的培养途径，提高了精英人才培养质量。

英国运动部（UK Sport）作为隶属于英国文化、传媒和体育部的体育组织，该组织董事会（Board）的人员是由英国文化、传媒和体育部任命，其英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰的4个郡体育理事会主席也就自动成为该组织董事会成员。在政策法规方面，英国文化、传媒和体育部向英国运动部咨询和共商后，制定基本工作思路和管理法规政策，并由英国运动部执行。从管理内容上，英国运动部主要管理职能是涉及精英体育方面的运动项目经费投入计划与执行、国内体育赛事经费投入与执行、精英体育后备人才培养、高水平竞技队伍管理、2016备战计划、教练员科学培养体系、国际交流、体育引领性发展与治理。由此可见，精英体育是代表国家体育国际竞争力的重要衡量标准，国家通过设立专项理事会，并使其实体化和社会化运行，发挥国家和社会共同治理的多元化效应，将教育体系以外的资源作为精英体育人才培养的主要领域。

社会化管理模式的日益成熟为孕育培养体育后备人才奠定了基础。一方面，精英体育运转经费主要来源于国家彩票公益金，通过社会资助的方式募集运动项目运转的经费，据英国运动部官方文件，2013—2017年里约奥运会备战游泳、田径等20个项目的世界级计划（World Class Programme，WCP）为273 930 571英镑，里约残奥会田径等17个项目备战经费为69 322 486英镑，共计为1 300名运动员提供资助［16］；另一方面，精英体育人才培养采用社会组织培育机制，英国运动部制定了一项运动员选材的《技能水平培育通道计划》（Performance Pathway），每4年专门成立的由151名专家组成的评价小组对学校、社区俱乐部中优秀的体育后备人才进行评价，选拔出最具潜能的后备人才，这一举措将青少年普及阶段和精英培养阶段有机结合，对精英体育人才资源进行筛查和遴选，进行合理整合，更为重要是激发了教育体系和社会层面对青少年体育后备人才培养的关注。

3 结语

从公共政策分析的角度，国家政府和非政府体育组织通过政策引导高度关注青少年体育，倡导了以“政策-组织-活动-竞技”为青少年校外体育政策的逻辑主线，实现了通过政策法规规制政府和体育社会组织行为的目的。

近几年，青少年公共体育服务体系成为青少年体育事业的重要平台。在转变政府职能和体育发展方式的背景下，厘清国家、社会和市场在青少年体育公共领域的权界、角色定位和明确职能，跨域治理视角下合理资源为构建青少年体育公共体系服务，使政府充当“元治理”角色，形成政府、社会和市场的共治局面，将校外活动中心、青少年体育俱乐部等组织作为孵化地，发挥其权威性、协作性和基层性特征，以开展多元化活动，卓有成效的精英人才培养和体育运动的广泛普及来展现其公共政策的普适性。

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责任编辑：乔艳春

Out-of-School Sport Participation Model of British Youth：Right Boundary of Government，Market and Society

LIU Mingyi1，2，3，ZHANG Penglong4，LI Jiannan4，ZHANG Yiheng5
（1.Contest and Venues Center，Wuhan Institute of Physical Education，Wuhan 430079，Hubei，China；2.Postdoctoral Research Center of Public Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；3.Sports Training College，Wuhan Institute of Physical Education，Wuhan 430079，Hubei，China；4.Postgraduate College，Wuhan Institute of Physical Education，Wuhan 430079，Hubei，China；5.School of Economy and Management，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

Out-of-school sport participation rate is regarded as vital index in relation with youth sports popularity and elite sport talents selection.With the Out-of-school sport participation model of youth as the main research object，this paper analyzes the function that the UK，society and market have played in youth sport public service sector，which is oriented by the government in policy guidance，society with spatial fusion and market in the allocation of resources.And the out-of-school sport participation model of British youth is based on Policy-Organization-Activity-Competition，and realizing the purpose of regulating the government and social sports organization behavior through policies and regulations.Featuring authority，coordination and basic mass，the organization is regarded as the incubation and diverse activities are held to show the universality of public policies so as to enlighten the construction of the youth public sports service system in China.

UK youngster；sport out the school；government；market；society

2016-04-05；

2016-05-18

2013年国家社科基金课题《国外青少年体育组织培育与政策监管研究》研究成果（13CTY003）；2015年湖北省教育厅青年人才项目资助（Q20154012）；2016年湖北省教育厅人文社科项目《重构治理秩序：政府与体育社会组织的协同规制路径》。

柳鸣毅（1984—），男，副教授，博士，主要研究方向为体育公共治理与青少年体育。

G80-053

A

1004-0560（2016）04-0078-06