水域下游平原地区水乡特色县水环境治理的瓶颈与对策分析

朱樱

[摘要]十八大以来，习近平总书记多次强调“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，这是总书记对人民群众的铮铮誓言。2013年浙江省委提出了“五水共治”，以治水倒逼发展方式转型、以治水满足人民需求、以治水承载文明之道、以治水保障基本民生、以治水恢复自然生态。治水，正是浙江省委对人民群众美好生活向往的强力回应。事实上，在长三角和珠三角以及京津冀等地区有很多水乡，有不少县市处在水域下游，由于受上游来水与自身污染的双重影响，这些县市地表水体污染严重，建立水环境长效机制迫在眉睫。客观分析当前平原地区的水环境治理所面临的形势，有针对性地改进和完善水环境治理的制度笼子建设和机制体系建设的关键环节，对水环境治理工作有借鉴示范意义。

[关键词]水域；平原地区；水环境

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621204

1分析：水域下游平原地区水乡特色县在水环境治理中的共性问题11顶层设计制度缺失

我国已颁布实施了《水污染防治法》等一系列有关水环境保护的法律法规，但大多属于原则性条文，致使实践中无法得到具体落实，污染治理体制机制与法规政策依然不健全，水环境保护的法制建设相对于实践的需要仍严重滞后。突出表现为自上而下的考核方法缺陷，主要是将水资源与水环境管理视为一个整体问题的管理考核办法不完善，往往陷入“出事强执行，不出事虚执行”的恶性循环。如一些环保责任考核指标不具体、责任不落实，使地方政府普遍重经济发展轻环境保护，环保责任被虚化。环境被普遍污染，但老百姓没有能力来要求改善和获得补偿，只能无奈忍受，公民的环境权利被忽视和侵占。如“河长制”若缺少相应的严密考核，必然会导致形式化。必须要强化治水责任追究，对考核不合格、整改不给力的“责任河长”，实行类似年度考核“一票否决”的严惩。当今水环境受到的疯狂破坏和污染，主要还在于违法成本过低，如一些企业往往只需偷排一两天，其“省”下来的治污费用就会远远超过其因违法行为而承担的处罚。而农业部分，猪粪直接入河更多的只是道德问题而非法律问题。近年来，尽管各地各县市各相关部门不断加大水环境执法力度，坚持严厉打击涉水违法犯罪行为，但当前水环境监管、执法漏洞仍然较多，水环境事故和纠纷处于易发、多发阶段。

12城镇化推进迅速

资源需求变动和环境承载压力是一个连续动态变化的过程，主要受到经济社会发展阶段、经济发展方式的影响。今后随着城市化和城乡统筹进程的加快将给水污染防治和水环境保护带来新的压力。经济持续较快增长对资源环境的要求更高，环境承载力面临的压力更大，矛盾将更加凸显。随着工业企业布局的调整和转移，农村工业污染有迅速抬头趋势，城市污染向农村转移的增加，造成农村地区水源开始恶化，空气质量急剧下降，严重危害农民的身心健康，生活污水、生活垃圾长期得不到妥善处理，农村水环境保护刻不容缓。

13经济发展模式粗放

虽然从中央到地方都在强调和追求集约型的经济发展，但短期内仍无法完全扭转粗放形态，无论是县域或城市是否“亲水”，能源资源消耗的持续增加已使所有的水体承载能力不堪负荷。特别是工业废水处理有效监控的机制还未完全形成，污染物排放量远远超过水环境自净能力。传统的农业生产方式如农业废弃物造成农村水体和农田污染，规模化养殖场排放的大量粪尿与废水现已成为许多城市和农村的新兴污染源。大部分水乡都呈现出河网密布的地域地貌特征和凭河而居的农耕文化特色，就对经济发展的要求更高。所以水环境治理从根本上而言，就是要求政府解决在不牺牲环境的前提下加快发展的问题。

14公众参与缺乏

虽说现阶段公众参与政府事业的可能性和可行性都有所增强，但参与的途径和方式仍不完善。特别是水环境污染和治理的信息发布和共享机制不完善，不利于公众对水环境保护意识的激发，更不利于全民参与水环境治理的监督。现在从全国范围来看，全民都很关心水环境也很担忧还有很多不满。但大多数公民同样存在思想和行为分离的状况，一方面在抱怨政府不作为，但另一方面仍把垃圾往河里面倒。如很多地方水环境中总磷超标问题比较严重，主要还在于很多城郊结合部及农村河道，被当成倾倒垃圾、抛扔病死动物、排放废水的“天然场所”，因此，如何让公众参与其中，在区域内形成一种治水的氛围，显得尤为重要。

15流域联动管理缺位

由于地理区位的不同，上游地区总能对下游地区产生影响。一旦在上游地区发生了水污染事故，若不及时治理，会影响整个流域。如若地区的上游来水不改善，当地县市的治水肯定事倍功半。水域各个地区都只是过境之地，都难以承担流域管理统筹协调的职责，这种分散管理体制使流域统一管理流于形式，但与之相对应的是：流域水污染涉及的利益群体众多，利益关系复杂，涉及各方在自身利益的驱使下，围绕水污染问题进行利益博弈。水环境治理流域管理、区域联动的体制机制的缺位，是跨区域污染问题及纠纷屡见不鲜的主因。同时，流域生态补偿和纠纷调解机制、跨区域联合执法机制的缺位也对治水的长远性存在被动影响。

16地域政府管理错乱

政府部门在职能管理上有交叉，目前涉及治水的部门就有环保、农经、水利、建设、航运等多个，如水利与环保在职能上存在重叠：水利负责对水功能区与河道排污口的管理及水资源保护，而环保负责污染治理且对水环境的责任更多。执法有时失之于宽、失之于软，手段滞后，造成守法成本高、违法成本低的现象，导致一些企业宁愿缴纳超标排污费、不愿治理污染的恶性循环。

2关键环节：建设水环境治理长效机制

21治水需要正确的工作方法

水环境治理是一项综合性系统工程，涉及自然生态、生产生活、管理体制、社会文化等众多领域，关系城乡居民、企业、政府机关、社会组织等诸多主体。在政府行政系统内部，水环境治理也涉及环保、水利、建设、国土、航运等多个部门。只有对河流开展综合性整治，才能克服“就水论水”治标不治本的缺陷，真正实现“药到病除”，绿水长流。一是找准源头。“治水不寻源，治标不治本”。为什么会发黑发臭，必须找准源头，要翻箱倒柜找源头，不能病急乱投医、头痛去医脚，要避免原因分析的简单化，防止源头问题没找准或没找全。二是综合施策。治河必须要因河制宜、量力而行，打好截污纳管、河道清淤、拆除违建、垃圾清理、生态修复、景观绿化等“组合拳”。三是落实责任人。治河过程中必须要有具体负责人，达到权责相统一。

22建立水域联动机制促成流域区际共同治理

较高行政机构如中央、省、流域管理局应制定水域间水事活动制度或法规。与国外的小国大河相比，我国在流域水事法律法规的制定上有很多优势。一旦水的法律法规比较健全，社会各界和一切水事活动就都能严格遵守。水事法规一般应规定流域开发的总方向，促进流域发展的总体措施，规定专属流域管理机构的权利范围和机构体系，明确规定国家、流域委员会、地方省市县镇分级管理的责任、权力和义务，同时把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以处罚或纠正。

23健全问责机制严格打击违法行为和懒政行为

政府要有效提升执行力，进行科学考核和严厉问责。监督要跟着流水转，着重完善在法规执行方面的细则和配套监管能力建设。如浙江省嘉善县尝试的由治水办牵头定期对全县河流交接断面水质进行考核、月度公开通报的“一把扫帚”机制。同时，问责同等重要，必须严厉打击水污染违法排污企业，严肃查处危害水体安全破坏水环境的违法行为。如“河长制”必须明确责任承担的定位，避免“河长”和具体执行部门职责不清、权限不明，出现追究责任时互相推诿、互相扯皮，导致问责效果大打折扣。必须明确问责主体，现行情况是问责主体一般为责任主体的下级（多为环保部门）或责任主体的上级。必须保证问责结果的公正性。

24试水生态补偿机制协调上下游利益失衡

水环境治理必须实现水域联动、联合执法。纵向上，要加强各流经区域的综合执法，特别是上游区域必须保持高压态势，对污染事件“零容忍”；横向上，要加强各相关部门之间的协调执法，建立健全由治水办牵头的水环境综合治理联合执法机制，组织联合执法，依法打击和严厉惩处环境违法行为。要实现这种纵横管理，必须完善行政区际利益协调机制、跨区域环境执法合作机制，避免地方保护主义，实现流域区际共同治理。同时上游地区在污染上必然是比较有利的一方，下游地区必须是受害的一方。因此可以尝试推行流域政府间生态补偿机制，从而纠正流域上下游地区在流域生态保护和利用过程中的付出与收益失衡。

25扩大公众参与领域引导自觉保护意识

探索公众参与水环境保护和治理的新途径，特别是社会预防与控制措施的构建。水与民息息相关，涉及公众利益，有问题也不容易掩盖，与水环境有关的决策，公众应当享有知情权和请求权。政府必须重视公众参与，发动群众和企业，这将提高水管理的效率效果。可以建立水环境治理信息公开制度、公众参与决策制度等，最大程序地发挥公众参与的功效，为避免流于形式，实践中可以充分发挥各类非政府专业团体或民间组织的作用，使公众的呼声得到加强，公众的立场得到清晰地表达。通过公众参与、全民联合，有效提升公众的环境意识，提高公众的自律行为和治理参与程度，营造联合治水、“人人护河”的良好氛围。

26加大技术投入建立科学化维护体系

技术对水环境的治理和保护非常重要，但包括技术在内的所有治理行为都需要投入，因此，投入是促进治理和保护的关键因素。应在政府主导的前提下，充分发挥市场机制对水环境保护投融资的引导、调节作用，促进有效解决突出的水污染治理问题。如工业污水处理，可以充分发挥企业作为责任主体的作用，要求必须达标排放，或者企业自己建厂处理，或者付费交给其他专业化运营单位集中处理；对城镇生活污水处理，可以通过相关政策引导，吸引民间资本参与污水设施运营管理，利用市场机制推进废水处理再循环利用。同时，可以结合水域特点，通过引进有益水体生物、种植适水植物等措施，营造河道良好的水生态系统，提高水体自净能力和水环境容量。

参考文献：

[1]沈承红加强河北水生态保护助推地方经济发展的对策研究[J].中国市场，2015（43）

[2]赵丽华钢铁企业的水处理药剂市场及发展方向[J].中国市场，2014（44）