农地非农化中决策主体博弈行为分析

摘要：随着社会经济发展以及城镇化进程加快，城市急剧扩张导致建设用地需求不断增长，过分强调土地利用经济效益的倾向导致农业用地快速向非农业部门转移，各地在获取巨额土地增值收益的同时也引发了关于粮食安全和社会稳定方面的担忧。本文从非农化活动决策主体出发，运用博弈理论对中央政府、地方政府、农民三大决策主体的心理倾向和博弈行为进行分析，以期缓解、均衡各方利益矛盾，实现非农化整体效益。结果表明：（1）现行的产权制度造成了农民在博弈活动中的弱势，在不完全的市场中，农民并没有充分享受到土地非农化的收益。（2）中央政府在制度供给层面应加快创新，抑制地方政府过度非农化心理倾向并严格监督约束地方政府征地行为，落实耕地保护政策，确保粮食安全。（3）政府要加强自身治理能力，转变经济发展方式，探索改进土地使用制度，注重土地的生态效益和社会效益，提高土地利用效率，平衡好经济建设和耕地保护的矛盾。

关键词：农地非农化；利益主体；博弈论

1.引言

改革开放以来，伴随着经济增长、产业结构的调整，我国的土地利用结构也发生了巨大的变化，大量的土地从农业部门转移到非农业部门，这一方面支撑了国民经济的全面发展，另一方面却造成了耕地资源的大量损失，即所谓的农地非农化趋势[1]。土地是宝贵的自然资源和极具价值的资产。参考一些教科书可以把土地的主要功能归纳为负载、养育、仓储、景观、储蓄和增值等几个方面[2]。土地是人类生活和生产活动的基础，是人类不能出让的生存条件和生产条件。从这个意义上讲，人类生产活动的扩展或者说是对于物质文化需求的多样化，是农地非农化的根本原因。土地作为一种不可替代的自然资源，作为生产要素参与经济建设，产生经济效益，与之而来就会引发利益如何分配以及相关决策主体围绕利益分配作出的行为选择等问题。在农地非农化中，中央政府、地方政府、农民既是决策主体又是利益主体，由于各自扮演的角色、价值取向的差异，很难采取统一的策略，于是围绕三方利益分配的博弈机制形成。在博弈中，各决策主体要最大限度实现自身的利益偏好，必然会采取既合作又冲突的方式，本文从合作博弈模型的角度来分析各主体博弈行为，通过研究参与者的策略空间，挖掘各主体间的制约因素及其相互影响，为找到各方利益的平衡点提供具有可行性的政策建议。

2.非农化博弈中决策主体的利益目标

博弈是建立在相互猜测对方的决策过程基础上的决策，成立的前提在于假设，经济学中的理性人是经典博弈论中的基本假定[3]。在非农化博弈中，我们假定决策主体都是理性的，为了追求自身利益最大化，中央政府作为国家的代理人代表的是国家利益，地方政府代表的是局部利益或者说是地区利益，农民则代表的是个人利益。

2.1中央政府的主要目标及其困境

农业用地向经济价值高的行业转移时，依据现行的土地政策，中央政府可以占有一定比例的土地出让收益。中央政府是土地制度的供给者，既可以制定严格的耕地保护政策，又可以调整中央与地方收益分成比例以及土地征收补偿标准。一方面，中央与地方在收益分配上此消彼长，虽然中央凭借其权威可以获得更高的土地增值收益，但却会打压地方政府非农化积极性，影响经济结构调整，拖累经济发展。反之，如果中央在收益分配比例上做出让步，让利于地方，巨额利益的驱动不利于地方保护耕地，引发粮食安全和生态坏境恶化等问题。另一方面，中央政府可以提高土地征收补偿标准，使农民获得更多土地补偿，约束地方政府，换取民众的拥护和政治信任。反之，如果施行较低的补偿标准，征地直接成本降低，地方政府收益提高，但是过低的补偿将会招致民众不满，引发信任危机。

从以上分析可以看出，中央政府在制度供给的过程中将会面临多重挑战，中央政府的主要目标在于确保国家整体效益的实现，这既包括直接的经济效益，又包括生态、社会综合效益。基于我国人多地少的国情，出于宏观环境下的人口问题和粮食安全问题的考虑，中央政府具有较强的耕地保护意识，获得较高的非农化收益不是其主要目标[4]。

2.2地方政府的主要目标及困境

我国是个层级众多的国家，有多级地方政府，为便于分析，本文将地方政府定义为具有直接土地监管、调控职能的一级城市政府或县区级政府。中央政府与地方政府在利益上既有一致性又有差异性。地方政府既代理中央政府，实施对区域内土地资源的宏观管理与调控，完成中央下达的任务；又代理区域非政府主体，促进经济发展，实现本地区利益最大化[4]。自1994年分税制改革以来，在财力划分上，中央政府集中了60%的财政资源，地方政府仅占40%，在事权划分上，中央承担约20%，地方承担近80%。事权与财权不相匹配，造成地方政府财力严重不足[5]。农业用地的经济产出远远低于非农业产出，农地非农化所带来的巨额的土地增值收益对于地方政府具有较强的吸引力，地方政府具有强烈的非农化意愿并倾向以较低的补偿标准征用土地。一旦补偿不能令农民满意，为维护自身利益，将会引发双方冲突。

上述分析表明，地方政府为缓解财政收入与支出的矛盾，热衷于非农化的土地增值收益，加上长期形成的威权意识和执掌的行政权力，在信息不对称的条件下，易于做出损害农民利益的选择。从中央与地方的博弈分析中，易知中央政府制定的高补偿标准、健全的监督机制、严格的耕地保护政策、农民自身的反抗意愿都是过度非农化的约束条件。

2.3农民的主要目标及困境

现行的土地产权制度，农民个人并没有所有权，土地财产权的体现并不充分。一方面，在土地的处置、出让上被动，另一方面，农民又是土地的实际使用者，享有土地经营权和使用权。土地对于农民是基本的保障，尽管随着经济的发展，外出务工机会的增多，土地的社会保障功能在逐步的弱化，但由于知识素养、职业技能的缺失，失地农民在城市生活背负着较高的生存成本。城镇化的加快，城市向外擴展，大量农业用地划归建设用地，出于对未来的担忧，农民希望获得更多的收益，充分享受非农化的成果。地方政府作为区域经济的代表，出于发展的需要，个人政绩、升迁的考量，也希望获得更多利益，这种利益诉求与农民是一致的，因而双方不可避免的将会参与竞争。按照政治学的表述，同一利益关系中的两个利益主体对于同一利益客体都有要求，通常有两种形式的表现：一种形式是某一利益主体对于另一利益主体既有利益的要求，这实际上是一种利益剥夺；另一种形式是两个利益主体对于某种双方均未获得的利益都有利益要求，这往往表现为一种利益竞取[6]。

上述分析表明：双方利益的竞取倾向以及力量对比失衡，在实践中农民倾向采取合作抱团策略，集体应对地方政府，逼迫地方严格执行中央制定的耕地补偿标准并争取最优的安置政策，如不能达成，将以不合作的姿态，甚至采取上访、抗拆等对抗性行动维护自身利益。

3.非农化主体博弈行为分析

博弈模型的战略式表述：模型的组成部分G=定义：博弈局中人：N=﹛1，2…，n﹜n∈R； Si：每个局中人i有行动集Si，行动集包括其可选择的所有行动，i∈N；Ui：每个局中人有一个效用函数（支付函数）。中中央政府定义为A；地方政府定义为B；农民定义为C，则博弈中参与人集合N={A，B，C}；Si={SA，SB，SC}；Ui={UA，UB，UC}。

3.1中央政府与地方政府博弈

中央政府是政策的供给者，在决定收益分成比例上主导，地方政府从属，博弈矩阵分析见表1。

参与者分别为：A，B；中央政府定义为A，地方政府定义为B，则参与人集合为：{A，B}。行动空间：中央政府定义为SA，SA={A1，A2}；地方政府定义为SB，SB={B1，B2}。A1定义为：多收取，A2定义为：少收取；B1定义为：多缴纳，B2定义为：少缴纳。相应的支付函数组合为：SAXB={（A1，B1），（A2，B1），（A1，B2），（A2，B2）}。

当选择S={A1，B1}={多收取，多缴纳}策略时，UB={地方政府收益低，对非农化的积极性不高，可能造成地区经济发展停滞，并且不利于土地的集约利用}；UA={中央政府收益与监督地方严格执行土地政策的成本都高}。当选择S={A2，B1}={少收取，多缴纳}策略时，UB={地方政府收益低，非农化消极}；UA={中央政府收益与监督成本都低}。这种策略不符合实际，出于策略组合的完整性加以分析，经济人总是理性的，追求自身利益最大化，中央和地方都不会选择这种策略。当选择S={A1，B2}={多收取，少缴纳}策略时，UB={地方政府收益高，为更多的享受非农化的收益，向上级造假瞒报的风险增大}；UA={中央政府收益与监督成本都增加}，为保证收益，必选严格的监督地方政府。当选择S={A2，B2}={少收取，少缴纳}策略时，UB={地方政府收益高，非农化积极性高，瞒报风险小}；UA={中央政府收益与监督成本都低}。

从上述分析可以得出如下结论：地方政府与中央政府围绕非农化收益分配上的博弈是长期的，中央政府更注重的是全社会的整体效益，因此更倾向采取少收取的策略，换取地方政府严格执行国家节约集约用地、保护耕地等土地政策；地方政府则宜更多享受非农化的收益，除强化自身的政策执行动力外，可获得更大的财政自主权，对加速地方经济的发展也具有积极地意义。

3.2地方政府和农民

参与者分别为B、C；地方政府定义为B，农民定义为C，则参与人集合为：{B，C}，行动空间：地方政府定义为SB，SB={B1，B2}；农民定义为SC，SC={C1，C2}。B1定义为：低补偿，B2定义为高补偿；C1定义为：合作，C2定义为：对抗。相应的支付策略组合：SBXC={（B1，C1），（B1，C2）（，B2，C1），（B2，C2）}。

当选择S={B1，C1}={低补偿，合作}策略时，UB={地方政府征地成本低，征地积极}；UC={农民收益低，合法利益被侵占}。当选择S={B1，C2}={低补偿，对抗}策略时，UB={地方政府收益与征地成本都高}；UC={农民收益低，抵制征地并且易引发群体性事件和上访}，双方显然要竭力避免采取这种策略。当选择S={B2，C1}={高补偿，合作}策略时，UB={地方政府征地成本高，群众支持度也高}；UC={农民收益较高，保护耕地的积极性高}。当选择S={B2，C2}={高补偿，对抗}策略时，UB={地方政府收益低，征地成本高，对非农化具有抑制作用}；UC={农民收益低，放弃了较高的非农化收益}。这种策略组合也不符合实践，双方都不会主动割舍自身利益。

從上述分析中可得出结论：农民行动策略主要取决于地方政府给予的征地补偿强度，政府给予农民的补偿越多，农民越倾向采取合作的态度，反之，则倾向于不合作甚至是对抗。随着经济的发展，农民的维权意识提高，政府出于缓解社会矛盾和社会稳定方面的考虑，将会逐步采取高补偿换取农民合作策略，这也符合当前各地的实践。

地方政府与农民博弈矩阵分析见表2：

4.结论

当前中国经济主要还是依靠高投入、高消耗、高增长这样的发展方式，对自然资源具有极大的依赖性，因而农地非农化是不可避免的。在各个不同的历史时期，非农化的活跃程度是不相同的，随着经济发展方式的调整，经济结构的转型升级，对资源资源的依赖将会逐步的降低。非农化有利于土地资源的配置效率，当前主要是要防止过度非农化，从决策主体的角度出发，分析各方博弈行为，易发现博弈的焦点最终将会集中到非农化利益分配上，为实现各自的利益期望，各方将会按照博弈合作的方式选择最优策略。通过分析，可以得出以下以下结论：

（1）政府应该推进产权制度改革，在不违反国家政策法规前提下，农地的处置权、收益权应是充分的、独立的、具有排他性的，农地可以自由上市流通，农民可以获得正常的土地产权收益，政府不应该继续对农村土地产权进行侵犯[7]。要根据经济发展情况，完善土地补偿机制，同步提高征地补偿标准，充分保障农民权益。在实践中，农民通常不会主动要求政府征收自己的土地，更多的是被动响应，因此，完善利益保障机制也是政府的责任。

（2）通过分析非农化的约束因素，中央政府应加快制度创新，在现有土地政策的基础上，通过严格土地督察执法同时辅以保护耕地奖励来限制过度非农化，确保土地资源的可持续。通过上文分析，执法监督强度和分成比例是影响地方非农化应对策略的先决条件，在保证经济适度增长的前提下，要有计划、有节制的占用土地资源，防止农地的过度非农化，坚守18亿亩耕地红线，确保粮食安全。

（3）政府应该提高自身的治理能力，逐步转变经济方式，盘活存量土地资源，在提高现有土地利用率及效率方面做文章。这样不仅可以在一定程度上缓解经济建设与土地供给之间的矛盾，而且可以有效的保护后备的耕地资源，实现全面协调可持续的发展。

参考文献：

[1]曲福田，陈龙江，陈雯.农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究[J].自然资源学报，2005，20（2）：232-240

[2]陆红生.土地管理学总论[M].北京：中国农业出版社，2007：1-444

[3]赵耀华，蒲永健.博弈论与经济模型[M].北京：中国人民出版社，2010：1-431

[4]肖轶，魏朝福，尹珂.农地非农化中不同利益主体博弈行为分析[J].中国人口·资源与环境，2011，21（3）：89-93

[5]张丽华，李宝春，张吕，张蕾.我国土地财政生成机理分析及解决思路[J].财政研究，2010，12

[6]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2005

[7]马贤磊，曲福田.农地非农化过程中收益分配制度变迁：博弈论视角的分析[J].制度经济学研究，2009

作者简介：林兴林（1987-）， 男， 汉族 ，湖北黄冈人，硕士研究生，中南民族大学公共管理学院 ，研究方向：土地利用与管理。