英国智库如何推进规划体制改革

陶郁

智库在英国规划体系改革中发挥的核心作用，不在于影响政策的具体细节，而在于通过针对公共管理根本理念的深入辩论，重塑人们看待规划的态度。

城乡规划常被认为是一门技术性极强的专业功课。然而，在许多英国智库看来，这项与广大民众切身福祉密切相关的工作非常重要，不能仅仅交由供职于专业机构的技术人员来全权裁决。

在过去几十年间，英国智库综合使用造舆论、送人才和提证据等多种方法，与政策的制定者们和执行者们密切配合，极大推进了英国城乡规划中的民主参与程度，有效提升了规划决策的代表性和覆盖度。

改革机缘

英格兰地区的城乡规划工作正变得越来越贴近地方社区而各类智库在推进英国规划改革中所发挥的作用则令人印象深刻。

英格兰地区的城乡规划工作，在很大程度上建基于英国《1947年城乡规划法案》所确立的制度框架。该框架将规划明确界定为政府义务，并且要求所有新的开发项目都需经过规划部门审批。

作为战后初期工党政府“福利国家”政策的一个组成部分，上述制度框架在很大程度上确保了英格兰地区战后重建工作的效率和质量。然而，这种高度依赖政府部门审批的规划制度，常因缺乏灵活性和变通度而难以及时应对发展实践中不断涌现出的新挑战和新问题，有时甚至会做出与民众意愿相悖的决策，成为妨碍城乡有机发展的掣肘因素。

上世纪七十年代末以来，随着新公共管理运动在多个领域蓬勃发展，人们对如何确立政府与市场之间合理分工的思考不断深入，而确立于1947年的英格兰现代城乡规划体系也逐渐成为了批判的目标和改革的对象。在这种背景下，通过英国各级政府、各个党派、各种力量和各界民众的互动与博弈，英国城乡规划体制在过去几十年间历经了多次重大改革。如今，英格兰地区的城乡规划工作正变得越来越贴近地方社区，而各类智库在推进英国规划改革中所发挥的作用，则令人印象深刻。

智库推进

为何许多英国智库都会关注城乡规划这个看起来技术性极强的专门领域呢？而使这些智库在英国城乡规划改革中得以风生水起的“秘密武器”又是什么呢？

在谈及智库对专项政策的影响时，人们往往更容易将注意力集中到那些能够直接改变政策执行者意志或者行动的机制。然而，如果希望全面理解智库在英国规划改革中所发挥的作用，我们必须首先深入理解它们在塑造公共舆论中所发挥的作用。

对于相当一部分英国智库而言，生产新知并非核心业务，传播思想才是发挥政策影响的关键所在。在这些智库看来，学术界在生产知识方面具有更为显著的比较优势，而智库的作用，则在于利用学术界所生产知识提炼出新的理念，并用这些新理念来激发政策讨论，最终通过政策变革来推动社会进步。

基于这种对智库与学术机构分工的看法，许多英国智库将工作重点放在为大众媒体提供素材上。活跃的智库成员不仅常常在各类平面和网络媒体上通过接受采访和撰写专栏等方式宣传自身理念，更会积极参与那些经由电视直播或转播的政策辩论。例如，在英国广播公司电视一台每周四晚间播出的王牌时政辩论节目《提问时间》上，就常常出现各类智库负责人与各政党要员同台交锋的情景。与政客相比，智库负责人不用过分担心选情掣肘，往往又对相关领域具有更为深入的了解，在辩论中的立场和态度常会比较鲜明，在传播新理念方面的效率和效果都令人印象深刻。

但是，智库在英国规划体制改革过程中所发挥的核心作用，却不在于影响政策的具体细节，而在于通过发起针对公共管理根本理念的深入辩论，从根本上重塑人们看待规划的态度。

具体来说，就在英国现代规划体系建成不久的上世纪五十年代，以政策研究中心（CPS）、经济事务研究所（IEA）和亚当斯密研究所（ASI）为代表的一批智库，就开始引导社会各界反思政府与市场的合理边界。这些智库认为，虽然规划工作具有一定的必要性，但这并不意味着政府需要包揽与规划相关的所有工作，而任何合理与高效的规划都离不开市场与社会的参与。在这些智库的推动下，倡导国家简政放权的新公共管理运动终于在上世纪七十年代末以后成为英国两大主要政党共同接受的政策原则，而市场力量和公众意见对英国规划事务的影响程度不断提升。

此外，得益于英国政府与智库之间广泛存在的“旋转门”制度，二者之间的高层级人员流动十分普遍。例如，位于伦敦威斯敏斯特地区的政策咨询机构“政策交流”（Policy Exchange）是一家持中间偏右政治立场的智库，与英国保守党关系非常密切。在保守党于2010年开始执政后，“政策交流”的创始人博尔斯在当选议员仅两年后就成为了负责规划事务的政府大臣，而该智库的首席规划问题评论专家莫顿则成为了首相卡梅伦在规划体制改革方面的顾问。随着这些智库核心人士进入政府，他们在智库工作过程中所产生和积累的许多理念，都直接转化为了政府在推动规划体制改革方面的实际政策措施。

三点启示

智库通过发起对于一些根本问题的广泛讨论，往往能够挑战存在于政府和民众当中的各类成见，为政策创新提供可能。在英国规划体制改革的过程中，正是由于智库的大声呼吁与积极倡导，越来越多的人开始意识到：在合理政策措施的引导下，具有自利属性的市场力量也可以为提升公共利益而高效服务，不应被武断地排除于规划事务之外。同时，各类智库在观点和理念上的不断交锋，也促使英国政府对多个与规划体制改革相关的政策方案展开试点实验，提升了改革的科学性。

随着英国规划体制改革不断深入，在信息过载日益严重的情况下，政府部门不愿也无法再对所有的新观点与新理念都同样重视，而更欢迎那些建立在扎实经验证据上的可行方案。在这种情况下，许多智库开始抛弃“轻生产、重传播”的传统思维，积极展开原创性研究，以期为自身政策主张提供更为坚实的经验证据。可见，英国智库在推进城乡规划体制改革的过程中，不仅深刻影响了政策走向，也重塑了自身的发展方向。

对于正在蓬勃发展的我国广大智库而言，英国智库参与城乡规划体制改革的经历，或许能够提供三点启示。

第一，智库在参与针对专项改革的讨论时，固然要精于术业、有的放矢，但也不妨着眼全局、积极推进对于宏观性、根本性问题的讨论。第二，智库发挥政策影响的途径很多，对于智库成员而言，如果能够直接看到工作效果，自然愉悦，但是，若能从根本上挑战人们的思维习惯和既有成见、为政策制定者和执行者提供新范式和理念，那么所带来的影响往往也更为深远。最后，智库与学术机构固然拥有不同的比较优势，积极与媒体互动也确实是许多智库的长处所在，但是，令人信服的方案往往离不开经验证据的支持，因此，在条件许可的情况下，智库也应努力提升开展原创性研究的能力，并不断提升自身研究成果的信度和效度。