百亿财政资金为何账上“长眠”

陈浩杰

“打酱油的钱不能买醋”，导致财政专项资金既用不了也不敢用。一方面是民生需求“嗷嗷待哺”，另一方面是大量资金“呼呼大睡”。

将生态搬迁、扶贫搬迁、农村危房改造等5个专项资金45.1亿元整合归拢，实现“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，累计实现搬迁安置54.2万人。重庆市高山生态扶贫搬迁的这一做法，虽然并非“专款专用”，但通过专项资金的统筹整合，提高了资金使用效率，得到了审计署的充分认可。

去年以来，为更好发挥积极财政政策稳增长调结构惠民生作用。国务院常务会议明确推进财政资金统筹使用措施，多次召开会议部署资金存量盘活工作。李克强总理去年在国务院第三次廉政工作会议上强调，决不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”，而另一方面大量资金又“呼呼大睡”。

项目资金“趴窝睡觉”，表明有钱却花不出去，且这些钱大多涉及农村扶贫、棚户区改造、农林基建等民生工程。

究其原因，片面地、教条地强调专款专用，打酱油的钱不能用来打醋，造成“不能作为”。一些地方为了有所作为，只好“干真事情，做假手续”。

近日，审计署发布的今年第一季度贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果显示，虽然相关部门和地方加大财政资金统筹和存量盘活力度，提高了资金使用效益，但一些单位和项目还有部分财政资金长期趴在账上，未能发挥资金效益。

对1至2月份审计发现的影响财政资金统筹使用方面的78个问题、156.03亿元资金，审计部门出具了整改建议函督促整改，截至一季度末，已整改74个问题、统筹盘活资金155.28亿元，尚未整改到位和3月份审计发现未及时统筹使用资金97.08亿元，审计部门正督促加快整改。

百亿财政资金“趴窝”

一方面财政专项资金长期“趴窝”一方面大量民生工程因为缺钱而无法开展。

审计署公告显示，有关部门和地区认真落实国务院有关要求，进一步优化财政资金配置，盘活存量资金，推进财政资金统筹使用，及时整改审计发现的问题。但与此同时，一些现行部门规章制度已不适应当前实际情况，尚未及时清理修订，使部分专项资金未能及时统筹或统筹后仍未及时使用，一些单位和项目还有部分财政资金长期趴在账上，未能发挥资金效益。

第一，有94.28亿元专项资金未及时安排使用发挥效益。一是部分项目实施过程发生调整变化或进展缓慢，但资金未按规定统筹使用，具体包括财政扶贫资金、城镇污水垃圾处理设施项目资金和一些地方投资项目2013年以前结转结余资金等，涉及88.82亿元;二是项目不具备实施条件或者已经完成，但资金未按规定统筹使用，具体包括自然灾害生活救助资金、高校毕业生“三支一扶”中央补助资金、农机购置补贴资金、全科医生临床培养基地中央专项资金、高产优质苜蓿示范建设资金等，涉及3.66亿元;三是1.8亿元环保电价款未及时安排使用。

第二，有1.41亿元专项资金统筹后仍未及时使用。一是对已按规定上缴统筹的存量资金又按原用途申请继续使用，但有152.55万元仍未及时形成支出;二是资金统筹后，仍有1.4亿元未及时形成支出。

第三，财政资金统筹不到位，造成资金短缺和资金闲置并存。主要是未能有效统筹使用各类农村住房搬迁专项资金，造成一方面1.39亿元财政资金结存，另一方面一些项目因自筹资金不足而建设进展缓慢。

财政是国家治理的基础和支柱，既要保证财政资金使用合规，也要提高财政资金使用绩效。2013年至今，审计署组织审计机关连续7次开展财政存量资金审计，促进有关专项资金统筹整合，提高效益。仅2015年，通过审计共促进相关部门和地区加快下达财政资金5288.22亿元，落实配套资金551.26亿元，促进收回结转结余资金1144.25亿元，整合和统筹使用专项资金732.1亿元。

一项资金114个处分管

专项资金，被形象地称为“戴着帽子下来”的钱，只能用于特定的项目。专款专用的规定初衷，在于确保资金落实到位，避免挤占挪用影响。然而，受制于专款专用等条框约束，大量财政资金因此闲置。

近年来，中央多次下发文件，要求推动专项资金整合，把分散的财政资金统筹起来使用，集中解决民生需求。但从审计情况来看，目前统筹使用阻力和难度并不小。

“财政资金分配、管理和使用中普遍存在散、小、乱问题。”审计署有关负责人表示，如某农林水专项，这个专项在分配时中央层级就有9个部门在管，而在这9个部门又分散到下属的50个司局，这50个司局又分散到下属的114个处，从分配渠道看非常散。

此外，碎片化、部门化、司处化现象在转移支付分配中也比较突出。比如2014年财政部上报转移支付项目是113个，但是在实际的执行中，安排的明细专项是362个。审计抽查了其中343个明细专项，资金分配涉及到43个部门、123个司局、209个处室。由于专项资金分配碎片化、部门化、司处化现象存在，也造成了资金使用中效率不高。

此外，在延伸审计若干专项以后发现，一些专项不仅使用效率不高，在使用中也存在着不安全的问题。比如，有的专项由于分配的部门多，基层逐级审核上报、信息沟通不够、审核监管不到位等，弄虚作假问题比较突出。审计部门重点抽查了林业贷款贴息、成品油价格补助、农机具购置补贴、中央基建投资、县域金融涉农贷款等专项，发现骗取比例达到37%。

据审计署有关负责人介绍，党中央、国务院对解决专项资金管理散、小、乱问题高度重视，如党的十八届三中全会提出关于财税体制改革很重要的一条就是推进转移支付制度改革，尤其专项资金改革。文件明确要求，对专项转移支付进行清理、整合、规范。“从审计和调查情况看，现在的问题在于怎样使改革的措施落实到位，使财政资金发挥效果，在稳增长、惠民生、调结构中切实发挥作用。”这位负责人说。

近年来，审计机关一直着力于通过盘活存量财政资金、统筹整合财政资金，进一步优化财政资金支出结构和提高财政资金使用绩效。一方面，对于中央部门职能交叉、多头管理等造成的专项资金“小散乱”，以及地方财政在资金统筹整合中推进不力等问题，促进相关地方和部门采取分类整合、加快下拨等方式加大专项资金统筹整合力度，提高资金使用效益。另一方面，促进清理影响资金统筹整合的制度障碍，目前，中央和有关地方根据审计建议已采取了多项清障措施。

基层有“三怕”

就财政专项资金统筹整合具体操作而言，审计部门发现，也面临着诸多挑战。

首先，制度规章与政策要求不衔接，难整合。

以扶贫资金为例，涉及扶贫资金分配使用的具体制度规定未及时修改完善，特别是相关部门“专款专用”、“打酱油的钱不能买醋”等规定依然在执行，地方政府很难突破这些规定进行有效整合，造成“不能作为”。一些基层干部坦言，为了有效利用资金，只能“干真事情、做假手续”。

此外，财政专项资金的管理者与使用者不合拍，怕整合。

审计调研中发现，基层有“三怕”：第一怕失去专项支持不敢整合。钱是按照条条框框来的，逐个部门落下来，拿到资金以后可能有多种原因没有办法使用，但要调整到其他部门统筹安排，这个担心就有了，怕整合出去的资金往往第二年上级就不再安排了。第二个担心，把资金整合出去，把上级部门得罪了。第三个担心，很多资金跟着政策走，有考核目标，地方根据实际对资金进行了整合，事还在，年底考核责任没完成，影响政绩。基层流行一句话形容整合不同部门资金的困难，“今年你整（合）我，明年我整（没）你”。

最后，是财政专项资金监管力量与管理使用状况不适用，乱整合。当前，扶贫资金分配环节多、管理链条长，但基层监管力量薄弱，个别县级部门存在整个各项扶贫资金用于市政建设、公用事业等非扶贫领域的情况，有的甚至将扶贫资金用于弥补单位业务费、车辆维修加油等行政经费不足，与扶贫攻坚的目标相悖。

“利益驱动也使得各级政府和有关部门盘活和整合专项资金的积极性比较低，甚至存在抵触情绪。”南京审计大学副校长裴育表示，任何一项专项资金都会涉及到部门和官员的权力，沉淀的资金已经成为了一些地区政府和部门的既得利益。对于专项资金进行盘活和整合，必然会损害其既得利益。

如何把钱花出去

“很多资金趴在账上，说明推动改革的落实还要进一步加大力度。”审计署有关负责人表示，对于专项资金统筹整合，审计部门建议从政策上权威、规划上衔接、制度上修订、整合上规范、奖惩上分明、审计上跟进等方面做好落实，坚决查处以“打酱油的钱不能买醋”等为借口拒绝资金统筹整合等行为。

“很多专项资金的整合，只是把原来部门管理的多项在名称上合并成一项，但还是按照原来的体制机制在运作。真正的整合是财政部门统筹管理。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，真正的整合是提前一年到三年，资金直接下达到县级政府。这是重心所在。

全国工商联办公厅副主任姜建静认为，对于专项资金整合，首先要从源头上清理资金。把合理的必要的专项保留，同时加强监管。没有必要设立的专项资金，可以砍掉一部分。现在都在强调利用市场机制，凡是涉及投资的，比如社区医疗点、基层医疗卫生、体育设施等，都可以通过市场运作、通过招标等方式引导社会资金来办。另外，专项一旦定了，分配管理机制方法也很重要，有些专项钱不知道怎么分，眉毛胡子一把抓，不够精准。

裴育建议，应进一步促进财税体制完善和改革创新，以法律形式明确各级政府事权和财政收支范围，实现有效压缩和整合财政专项。专项资金领域的简政放权改革也应加速推进，简化审批程序，促进专项资金的管理由重申报向重管理转变，监督由财政合规向财政绩效转变。