新常态下税务部门内部控制审计的思考

【摘 要】本文通过对新常态下的税务部门内部控制审计的理论入手，指出税务部门内部控制审计存在的一些不足，从内部环境、控制活动和内部监督三方面内容提出内部控制审计的思考。

【关键词】内部控制；常态；税务；审计；思考

在全面推进依法治国，全面建设小康社会的新形势下，我国税收工作呈现出经济发展的新常态。深刻认识税收发展的新常态，主动适应和积极引领税收新常态，不仅是持续推进税收现代化的重要前提，而且是发挥税收职能作用，更好服务经济发展新常态的重要前提。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：强化对行政权力的制约和监督，完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度，努力形成科学有效的权利运作制约和监督体系。习近平总书记在十八届中央纪委二次会议上也指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。因此，对于税务部门内部控制制度的审计工作，是新形势、新常态下对税务工作的迫切要求。

一、新常态下税务部门内部控制审计的相关理论

（一）新常态下税务部门内部控制审计的主要内容

所谓新常态，一层“新”的意思意味着不同于以往，而另一层“常”的意思则意味着稳定。内部控制审计是以内部控制为对象，在评审被审计单位内部控制制度的基础上，进行分析测试、评价，提出内部控制改进建议。它是从传统的会计事项为基础的详细审计转化和发展过来的一种新型审计方式。

2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》以及《内部审计具体准则第5号——内部控制审计》，根据税务部门的设置目标及实际运行情况，税务部门的内部控制审计主要包括内部控制环境、控制活动和内部监督等三项内容的审计。

内部控制环境是指单位全体人员的内部控制意识，影响着全体人员实施控制活动，以及履行控制责任的态度、认识和行为，这是税务部门实施内部控制的基础。控制活动是指为保证单位目标合理的实现而建立一系列制度，以及程序用来规范单位的各项业务和管理活动的整个过程，是整个内部控制理论框架的核心。内部监督是指对内部控制系统的运行质效进行监督，内部监督为内部控制系统的有效运行和目标的实现起保障作用。在这三大要素中：控制环境是基础，控制活动是核心，内部监督是保障。

（二）税务部门内部控制审计的具体内容

税务部门作为国家重要的经济执法部门，代表国家依法行使税法赋予的权力，在权力行使的同时，税收工作各岗位和各个环节都存在一定的廉政风险和执法风险，这些风险，仅靠教育、觉悟、自律约束是很难完全奏效的。因此，税务部门迫切需要建立一套内部管理监督体系，让权力在有效的监督制约下运行，从源头上有效治理和预防腐败。

税务部门的内部控制环境可以分为税务人员的服务意识和廉政观、干部队伍胜任能力、组织结构和权责分配。服务意识和廉政观反映了税务人员为人民服务的意识以及反腐倡廉的作风。干部队伍胜任能力是指税务各个部门是否存在确切的工作分工描述，并且税务人员是否具有与之匹配的知识和技能。组织结构和权责分配是内部控制活动实施的载体，组织结构及相应职责设置的不同对内控的运行有重要影响。

税务部门的控制活动可以分解为预算的编制与执行、税收征管的控制、风险的识别与控制。税务部门的收支活动主要是通过预算进行控制，预算编制、审批、执行、决算整个流程对税务部门内控目标的实现起着保障作用。税收征管是税务部门最重要的职责，也是税务部门的特有职能，对税收征管控制的不同形式将具有不同的内控结果。税务部门的风险主要包括税收风险与腐败风险.是否建立有效的风险评估应对机制将影响内控的有效运行。税务部门的每个税务活动以及税务工作流程，均有相对应的风险应对措施（见下图表）。

税务部门的内部监督可以分为日常监督和专项监督。日常监督发生在日常的管理活动中，包括正常的管理和监督活动。如督查内审部门做的执法督查活动就是对税收执法情况进行监督检查。当发生重大风险时对内部控制系统则需专项监督，专项监督的范围和频率主要取决于对风险的评价和日常监督程序。内部控制系统不是一尘不变的，随时间推移而不断变化，现行的内部监督中改变了先前的政策法规部门税收执法督察、纪检监察部门经济责任审计、计划财务部门内部财务审计。

税务部门现在专设税务部门督察内审部门，将原来分散在其他部门的内部监督职能整合归并，实现上下对口，体现分权制约督察内审部门的督审职能分别是查错纠弊、促进管理、防范风险、服务大局。其职责表现为组织实施税收执法情况的监督检查；承担地税系统财务管理、基本建设项目、大宗物品采购审计和领导干部经济责任审计工作；协调配合外部审计部门开展的审计监督工作；对税收执法检查结论及各类审计结论进行督察落实。

二、目前税务部门内部控制审计的现状及分析

（一）缺乏全面正确的认识

有的人甚至把内部控制审计看成是给别的部门找麻烦或是被别的部门找麻烦，认为内控阻碍了发展和效益。部分领导对内控制度建设独立性、综合性和有效性认识不足，认为税务部门不需要再开展内部控制审计，认为内控制度建设只是会计部门或内审部门的事，对内部控制审计的职能和作用认识发生了偏差，影响了税务部门各项工作的发展。例如：2014年11月我局个体户管理员吴某对萍安大酒店定额核定税款的过程中，没有严格按照内部控制程序进行，一人说了算，认为个体户数量多，并且税收金额小，对萍安大酒店月定额人为核定为3万元。后经区局核实，重新核定月定额为10万元，并对管理员吴某进行了通报批评，这是吴某因缺乏对内部控制机制的意识带来的执法和廉政风险。因此，税务部门的内部控制审计，最为关键和最为急迫的一点就是提高对内部控制机制的认识，避免因认知的混乱给后续工作造成方向性的偏差。

（二）预警信息化程度不高

现有的税收执法监督信息系统只是税收执法权，而税收行政管理还没有全面推行信息化管理，目前，地税系统正在推行执法风险平台。问题主要是平台与江西地税信息管理系统脱节，并且预警监控信息化管理水平较低，大部分监督控制只能进行事后监督，不能适应税收执法、行政管理全程监督控制的需要，直接影响了内部控制的有效性。

例如：目前，江西省某市地税局欠税存在的最大隐患可能是土地使用税及房产税。近年来政府加大了招商引资力度，相继建成投产了很多大厂矿，有部分厂矿土地面积在数十亩甚至上百亩，但相应的房产及土地面积却不按实际情况进行申报登记，造成大量的税款流失。而我们的管理部门对欠税纳税人疏于信息化以及电子档案管理，未及时掌握纳税人的土地、房产登记信息，未及时掌握生产经营变动情况及处置不动产或大额资产情况，也未建立欠税纳税人报告制度从而导致税款流失的风险。

（三）内部控制审计工作有待规范

虽然建立了风险防范制度，并且在此基础上与之相配套的预警机制和监督机制建设也取得了一定成效，但是还没有制定风险防控的核心制度，系统实时自我监控、自动纠错的功能还没充分有效地发挥出来，大多表现为事后检查、事后处理，监督体系弱化。目前，税务执法监督责任过错追究办法，设置了136个岗位667项责任追究的扣分点，但只规定了68项过错责任的内容。近年来，国家高度关注小微企业发展，出台了一系列扶持小微企业发展的税收优惠政策，如《财政部、国家税务总局关于进一步支持小微企业增值税和营业税政策的通知》（财税〔2014〕71号）对月营业额不超过3万元的企业或非企业性单位，暂免征收营业税的税收优惠政策，而我们的管理员对税收优惠政策宣传执行不到位，造成纳税人应享受的税收优惠因管理员的过错而未能及时享受。对于诸如此类的过错只是扣分了事，常常造成今年监督的内容，明年又出现同样的过错，达不到执法监督的目的。

三、加强税务部门内部控制审计的思考

（一）优化税务部门内部控制环境

控制环境是整个控制框架的基础，决定了内部控制的基调，体现了认识和对待内部控制的态度。

1.强化意识。税收活动直接关系国家利益，涉及千家万户，风险不是一次性的“突发事件”，而是一种“常态”。所谓“常态”则是按章办事，按规定办事，按程序办事。因此，要牢固树立风险无处不在、风险无时不存的意识和理念，把内部控制审计工作不应只被视作“非典型性”工作，而应作为一项常态性的工作，纳入日常税收工作体系中去。通过监督内审部门对内部控制工作的进行督导检查，高度警觉风险点，积极消除和规避风险隐患。

2.培育风险管理文化。通过落实税务行政审批改革，税收优惠政策执行，营改增试点税收管理，股权转让个人所得税管理，土地增值税征收管理，个体工商户个人所得税计税办法落实情况，税务管理（税务登记管理、发票管理、欠税管理）及《重大税务案件审理办法》、《税务稽查工作规程》、《税收个案批复工作规程（试行）》执行情况等以上条例、规程来达到降低税收执法风险的目标。结合地税部门的职能职责，从强化部门内部管理入手，以税收“两权”运行廉政风险管理为中心环节，以各部门协调运作为纽带，以自我完善为特征，以防控廉政风险为目的，以量化考核和责任落实为保障，在税收征、管、查，减、免、罚，人、财、物，清、销、欠“十二个节点”引入了廉政风险管理机制，通过在各环节加强廉政风险排查，狠抓警醒、监控、制约、惩戒，筑牢前期预防、中期监控和后期处置的“三道防线”，引导干部职工正确规避思想道德、制度机制、岗位职责、业务流程、外部环境等“五类风险”，做好了警戒预防工作。

（二）建立健全信息化预防机制

1.信息化监督管理。

将权力行使过程变为信息处理过程，增强程序的严密性，减少人为因素。依托信息系统，逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理，实现实时监督、控制和综合分析，整合行政管理、人事管理、财务管理等管理系统，使各类信息互融互通，便于沟通和监控。

运用好现有的执法管理信息系统，切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息，做到实时监控、全程制约。统筹执法疑点的质和量，组织人员进行数据筛选，再与征管软件进行比对，提高疑点的命中率。要合理确定执法数据的数量，执法疑点的数量不宜过多。数据筛选要与被执法督察单位和督察要点相结合。

2.不断深化政务公开。认真落实关于政务公开的部署和要求，严格执行公开办事制度，不断提高权力运行的透明度和公信力。建立健全网上政务公开平台，把部门权力事项的执行主体、执行依据、执行程序等内容向内部和社会公布，让权力在阳光下运行。

3.信息化程序以及征管纳税规范。《全国税收征管规范（1.0版）》全面梳理了税收征管的所有具体业务事项，对每一个业务事项的流程、环节、操作要求作出详细规定，明确税收管理行政行为标准，压缩自由裁量的空间，限定税收行政行为的随意性。另外，从税务登记规范、税务认定规范、发票办理规范、申报纳税规范、优惠办理规范、证明办理规范、宣传咨询规范、权益维护规范和文明服务规范等九项规范了纳税服务规范。2014年10月1日的2.0版纳税服务规范分别从以下六个方面进行了优化升级：一是贯彻依法治税，所有规范事项均依法依规进行梳理和完善；二是深化简政放权，调整缩减审批事项，下放部分审批权限；三是充实完善内容，新增省市税务机关规范事项，补充地税业务规范事项；四是提升服务水平，缩短事项办理时限，优化办税流程环节；五是强化权益保护，注重服务小微企业和自然人等纳税群体；六是便利基层操作，规范事项按国地税、省市县、审批类等区分标注。针对上述规范，地税部门可以打造和设计与之相对应的信息化操作平台，严格按照税务总局16号令规定的“自行申报、定额核定、定额公示、上级核准、下达定额、定额公布”的程序进行，将内控理念融入其中，做到有流程规范、有预警要求、有纠错措施、有责任追究。

（三）完善内部控制审计制度

1.积极探索全面落实税收执法责任制工作新模式。以税收执法权力清单和责任清单为切入点，严格确定执法人员的执法责任，并切实将税收执法责任落实到人。要以绩效管理为引领，探索将税收执法责任考核追究结果纳入个人绩效考核评价的方式方法。进一步促进税收执法责任考核追究与绩效管理的有机结合，建立公平、公正的考核评价体系。税源管理部门通知欠税人以规定电子表格式报告，并据此建立欠税档案，实现对每个欠税人的动态监控。内部控制审计部门除了不定期抽查税管部门的流程是否到位、详查税管员的工作记录外，还应追踪抽查各地报告制度执行及档案资料存档情况，对管理不到位的进行责任追究。

2、拓宽内部控制审计内容，扩大内部控制审计层面。拓展工作的深度和广度，充分利用执法疑点信息库提供的线索开展执法督察和经济责任审计工作，更加重视疑点核查发现问题的整改落实，加强管理，完善制度，对确认的执法过错按照税收执法责任制的要求进行批评教育、书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等方面的责任追究，还可以给予扣发奖金、岗位津贴等经济惩戒。

四、结论与不足

税务部门内部控制审计面临着新的挑战：一是发展迅速的税收事业对内部控制审计工作提出了更新更高的要求；二是伴随着税收事业的发展，税务部门也存在违法违规事件，加强内部控制审计势在必行。内部控制审计及其相关理论在企业界上运用得已经相对成熟，而在政府机关部门则是方兴未艾。如何让税务部门的内部控制审计工作与税收工作有机结合，协调发展，是各级税务部门急切解决的重要问题，也是本文研究的目的。

本文通过内部控制审计及其相关理论入手，结合税务部门现状，分别从内部控制的控制环境、控制活动和内部监督三方面进行分析。为此，文章提出税务部门的内部控制审计未来发展的思考，税务部门的内部控制审计应当坚持理论与实际紧密结合，根据实际情况，制定出符合税务部门自身特点的内控审计工作。唯有如此，才能充分发挥审计的功能和效用，降低和防范执法风险，切实提高纳税服务水平和执法征管水平。

在本文写作过程中，运用内部控制审计及其相关理论分析相关问题时，有关问题的深入挖掘还不够，提出的措施也未必积极有效。但从另一方面，通过本文的写作，充分深刻地认识了内部控制审计及其相关理论，对于税务部门的内部控制审计工作也有了思考，对我局今后的工作是大有裨益。

········参考文献·····················

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.

[2]COS0.企业风险管理——整合框架[M].大连：东北财经大学出版社，2007.

[3]杜思鹏，田发.税务系统内部控制自我评价基本框架的构建[J].金融经济（理论版），2013，（2）.

（作者单位：江西省地方税务局）