落实政府工作报告精神推进PPP模式创新发展

王瑾

李克强总理在今年政府工作报告中指出：“要深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设资金，推动地方融资平台转型改制进行市场融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。”如何把李总理政府工作报告这一精神落到实处，笔者经过多年实践认为：推进PPP模式创新发展是最合适的“试验田”。

一、充分认识PPP模式创新与发展的必要性

PPP（Public-Private Partnership）又名政府和社会资本合作模式，是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。从本质上讲，就是要借助社会资本竞争，来改造公共产品的供给效率，最终实现政府部门、社会资本和公众多方共赢的一种激励制度。在经济社会发展的新常态下，推进PPP模式创新与发展十分必要。

一是适应经济社会发展新常态的需要。在当前经济下行压力不减、房地产市场持续调整、土地财政吃紧、而公共设施及服务亟待改善、收支矛盾凸现、地方债务纳入预算管理的背景下，财政资金投入捉襟见肘，原先依赖的融资平台和土地财政模式难以为继，PPP模式无疑是一场改革盛宴，进而解开了“融资平台债务高、公共服务供给效率低、公共领域私人资本难进入”等问题，有效地适应并满足了经济发展新常态的发展需求。

二是转化政府职能深化投融资改革的需要。在PPP模式下，政府从过去单纯的公共产品和公共服务提供者变为监管者，从投资中解放出来，依据合同约定，下调公共产品价格或通过补贴、涨价等方式，确保项目顺利进行；同时PPP模式通过构建公共产品新产权关系，整合公司资源优势，提高公共产品供给效率，在项目初期政府方与社会资本方实现风险分配，政府减少了风险承担，同时提高了项目融资成功的可能性。

三是改变传统思维调动社会资本积极性的需要。在传统思维发展方式下，各种条件不利于社会资本方进入基础设施和公共事业领域。PPP是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型的融资方式。通过PPP模式，政府方授予社会资本方特许经营权，使其投资不再限于传统行业，可以直接进入电力、通信、供水、道路等基础设施领域投资，大幅拓展了发展空间。同时，PPP模式通过政府方出让项目收费权、支付可行性缺口补助或政府付费的方式，保障了社会资本的合理回报率，从而调动了社会资本的积极性。

四是监控和化解各级政府债务风险的需要。据审计署数据显示，截止2013年6月底，我国各级政府负债约20.7亿元，如何监控和化解各级政府债务风险问题备受关注。2014年，我国政府开始在全国范围内推行政府和社会资本合作，并密集发布PPP的相关文件，其中《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》的基本精神为“修明渠，堵暗道”，即堵住“地方政府的融资平台”这一暗道，修建了政府债券与PPP两条明渠；在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时明确了：“地方政府要加强对国有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。”由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目而言，无论是政府方还是社会资本方都必须实现优势互补，通过PPP项目盈利模式创新将“蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债务超过的规定范围，社会资本的优势也可以在项目中得到充分利用。

二、正确把握PPP模式创新与发展的重点性

PPP模式是公私合作模式的创新，是公共资产、公共基础、公共服务等项目的一种有效融资模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础建设。笔者通过对湖南张家界、黑龙江齐齐哈尔、湖北大冶市、新疆库尔勒等多地做PPP项目的工作实践认为，必经掌握其中的几个重点，推动其创新和发展。

一要把握好外包类模式。这种模式，有政府向私有企业发包，也有私营企业通过一定的竞标购买等形式争取到政府资产、资源后向第三方发包的模式。一般包括两种形式：一是服务外包。在外包类PPP项目中，社会资本方承担整个项目中的一项或几项职能，社会资本方可以通过合同的形式发包给第三方完成，利用第三方的专业技能从事技术性工作，提高运营效率。二是管理外包。就是社会资本方承担项目经营维护管理责任，并得到固定的收入。这两种外包类模式可以明确发包方和承包方的项目责任和风险，进一步引入竞争机制，减少项目投资风险，并提高服务质量和效率。

二要把握好租赁经营类模式。就是私营企业向政府部门支付一定的费用租赁公用事业的资产并负责其经营和维护。租赁经营的利润来源于所有经营所得与经营的费用之差，再扣除交给政府部门租赁费用之后的余款。私营企业租赁现有设施，根据与政府部门签订的长期合同进行建设和经营，政府部门保留所有权，私人企业根据合同条款取得合理回报，租赁期间私营企业承担项目投资风险。

三要把握特殊经营类模式。这种模式是由政府通过特殊权协议，允许私营投资企业从事某项公用事业产品或服务的经营活动。私营企业参与部门或全部投资，负责经营所需流动资金，在一定时间和一定范围内从事经营活动，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益。运营期间，私人企业拥有项目的所有权或经营权，所得收益作为项目偿还债务及投资回报的来源，约定期满后项目的所有权交换给政府。通过这种模式可以充分发挥政府部门和私营企业的优势，节约成本，提高公共服务的质量。

四要把握好剥离经营模式。即通过出售打包买断等形式将公共资产或国有股权转让给私营企业。包括完全剥离和部分剥离二种模式。在完全剥离模式中，所有权永远归私营企业保留，承担投资义务和商业风险，政府对私营企业进行管理和监督，避免出现行业垄断价格，同时确保服务质量。部分剥离模式能使政府在资产管理方面保持一定程度的控制权，并提高经营和管理效率。股权出售是部分剥离模式的典型模式之一，通过股权出售，政府部门放弃部分或全部所有权，并将经济风险和有效控制权转交给新的股权所有者。

三、努力实现PPP模式创新与发展的效益性

社会资本通过PPP模式参与公共服务和基础设施建设是落实今年政府工作报告精神，搞好供给侧改革的一部分。政府通过简政放权，优化服务等改革措施，为市场主体创造平等竞争的环境，同时社会资本带来的新技术和管理方式也促进市场竞争，以市场倒逼的方式化解过剩产能，淘汰落后产品，达到优化产业结构和去库存的目的，增加了经济效益和社会效益。

要在创新PPP操作模式思路上寻找效益。实现PPP操作模式创新与发展必须在以下三个方面下功夫。一是要在做好规模控制上下功夫。对于需要补贴的PPP项目，政府每年投入的资金有限，项目叠加起来的投入规模可能相当庞大，如何保障政府未来十几年都具有履约能力非常重要，这就需要设计并满足政府“财政可承受能力”的指标，做好规模控制规划。二是要在建立PPP项目开发基金上下功夫。以政府补贴形式扶持项目前期开发，探索建立PPP项目开发基金，聘用相关专家，在项目识别、财务测算、方案设计、项目磋商等阶段，为政府部门提供资金支持。三是要在建立专家库和项目库上下功夫。PPP项目涉及法律、财务、金融等不同领域，行业之间差异大、专业性强，需要借助专家的力量对其进行科学评测，要建立专家人才库和计划实施项目库，加强政府部门间的通力合作，争取项目开发中的更多效益。

要在发挥好开发性、政策性金融作用方面上寻找效益。充分发挥金融机构在PPP项目的主导作用，及时破解各种信贷难题。一是要破解审批难问题。建议监管部门出台并完善相关政策文件，对PPP项目贷款审批作出明确定义和要求，解决金融机构审批PPP项目中存在的障碍和难题，引导金融机构建立快速通道，加快重大工程PPP项目的审批。二是要破解组织难的问题。要动员各类金融机构通过业务转型与创新，积极参与PPP项目开发，以银行组织为核心，整合证券、保险和信托业，并积极尝试吸引保险公司、社保基金、住房公积金等长期机构投资者参与项目的开发投资，充分发挥各机构的比较优势，着力构建多渠道资源，进而实现融资能力扩张与效率增进的有机融合过程。三是要破解管理难的问题。要引导鼓励各金融机构参与项目不同阶段的投资与管理，降低项目风险，证券公司可以开展债券发行、设计资产证券化产品以及PPP项目并购财务顾问等业务；信贷公司可以通过过桥性融资，以夹层融资、名股实债等方式对风险较高的PPP项目建设期提供资金支持，或者发起并管理信托计划，成为项目基金的优先级投资人；保险公司则可以从资产端与负债端双向对接PPP项目，促进风险合理负担与转移。

要在搭建银行、政府、开发运营商合作平台上寻找效益。要加强银行、政府、开发营运商的协调沟通，灵活运用政策支持、基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，建立期限匹配、成本适当以及多元化可持续的资金保障机制。一要加强银行合作。政策性、开发信银行应充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及投资、贷款、债券、租赁等综合金融服务，并在合理范围内，给予PPP项目差异化信贷政策。二要加强政府合作。政府可提供资源、资产、政策与金融机构搭建合作框架协议，针对性地集中PPP项目产业发展基金，在提高国有资金运用效率的同时，支持和开发具有发展前景的公共项目。三要加强开发营运商合作。设置PPP项目资本金方式，积极引进社会资本参与投资PPP项目建设，一方面帮助开发营运商关注政策导向，了解各地城镇化建设规划与项目的筛选情况，对于优质项目和具有发展前景的项目主动帮助跟进；另一方面结合项目需求，设计开发综合性、创新性的金融产品，包括项目融资、贸易融资、银行贷款、出口信贷、资金管理等，帮助开发商获得更多的回报，进一步促进PPP模式的创新与发展。

（作者单位：中国通用咨询投资有限公司）