WTO《贸易便利化协定》评估及对中国的影响研究

盛　斌

长江学者特聘教授



WTO《贸易便利化协定》评估及对中国的影响研究

盛斌

长江学者特聘教授

编者按：历经近13年的艰苦谈判，WTO第九次部长级会议最终达成《贸易便利化协定》，并获得总理事会通过，它成为WTO成立以来第一个里程碑式的多边贸易协定。它对提高全球贸易政策透明度、改善边境措施效率、降低贸易成本、提升海关等基础设施现代化与标准化水平具有重要的意义。另一方面，实施协定也面临诸多不容忽视的资金、人力与协调成本，发展中国家和最不发达国家可通过能力建设援助和技术支持应对其中的部分挑战，并从执行协定中获益。作为该协定的接受国，中国无疑会通过实施该协定进一步提升贸易便利化水平和口岸综合治理水平，同时也需要在贸易口岸的基础设施、管理模式以及监管部门之间的协同等方面深化改革以实现更高的目标和要求。

《贸易便利化协定》(以下简称《协定》)是WTO自1995年成立以来达成的首个多边协定，也是最具历史意义和最具商业价值的多边成果。它将改善全球进出口贸易透明度与可信度，改革边境管理措施，提升贸易与生产效率，并通过对发展中国家与最不发达国家的技术支持、资金援助与能力建设解决不同成员方之间的非对称执行成本与执行能力。它对WTO发达成员与发展中成员来说实现了双赢，即发达成员通过该协定将进一步降低在全球价值链中的贸易成本，从而提高出口商和跨国公司的经营效率；而发展中国家则通过该协定获得了必要的特殊和差别待遇、技术援助和能力建设支持，同时也能从贸易便利化中获得长期的生产与贸易收益。

本文旨在对《协定》进行全面与深入的评价与展望。第一部分详尽回顾了自WTO新加坡部长级会议以来《协定》的谈判进程，分析了各成员方基于不同战略与利益考虑的政治博弈。第二部分在概括剖析《协定》中具体条款内容的基础上，并结合OECD的贸易便利化测度指标评价体系考察了如何评价与监督不同国家和地区执行《协定》的进展程度。第三部分利用文献研究了实施《协定》的收益与成本，特别是对国际贸易流量、贸易成本及多边贸易体制的影响。第四部分客观评价了中国在《协定》达成过程中的贡献，并结合中国贸易便利化改革的情况，对中国在未来该领域的改革前行方向与措施进行了展望。

一、达成WTO《贸易便利化协定》的背景与历程

《协定》的达成经历了艰辛而曲折的历程。贸易便利化议题最早于1996年新加坡部长级会议上被列入WTO工作日程，与政府采购透明度、投资和竞争政策议题一并称为“新加坡议题”，它们均为超越WTO已有规则的重大新问题。但在谈判伊始，大部分发展中成员仅同意以渐进式非约束性条款的方式开启新议题谈判，对贸易便利化议题的谈判仅被纳入货物贸易理事会的谈判议程，并未成立专门的贸易便利化工作组。2001年11月WTO部长级会议决定启动“多哈发展回合”谈判，并将贸易便利化议题列入“多哈工作计划”。但随后由于发展中成员担忧执行新规则的能力与资源欠缺以及可能会面临新的争端解决诉讼，并质疑实施贸易便利化措施的双赢结果，从而导致谈判进展十分艰难，其直接结果就是新议题在2003年9月的WTO坎昆部长级会议上流产。

在经历了坎昆会议的挫折之后，2004年7月WTO总理事会通过了“多哈回合框架协议”(即“七月套案”)，其中明确以附件D“贸易便利化谈判模式”作为启动谈判的基础。该草案中对特殊与差别待遇的开创性提议(即将发展中成员和最不发达成员对贸易便利化措施的执行程度和时间与其执行能力相关联)极大地弥合了发达成员与发展中成员间的主要冲突，并获得以印度为首的广大发展中成员的支持。随后，2004年10月WTO贸易便利化谈判工作组成立，谈判正式启动。在各成员提案的基础上。《协定》文本草案于2009年12月形成。在其后的几年中，通过谈判组会议、专题磋商、双边磋商等多种形式逐步缩减分歧，并对文本草案进行简化和完善。2012年以后，成员方一致同意将贸易便利化议题作为多哈回合“早期收获”议题被优先予以推动。

2013年12月7日，在经过连续21小时的彻夜磋商后，历时四天半的WTO第九届部长级会议终于在印度尼西亚巴厘岛落下帷幕。会议达成的多哈回合“早期收获”是WTO自1995年成立以来形成的首份多边贸易协定，实现了18年来多边谈判“零的突破”，为冰冻12年的多哈回合谈判注入了前进的动力，也为处在低迷中的世界经济创造了新的增长来源，得到了参会各方的高度赞扬。包含贸易便利化、农业、棉花、发展与最不发达国家四项议题共10份协定的巴厘岛一揽子协议体现了议题之间的利益平衡与某些重要议题(如农业)内部的利益平衡。其中，《协定》处于会议成果的核心地位，也是发达成员关注的优先议题，它与发展中成员更关注的其他三个方面的议题之间形成了某种利益交换与平衡，因此可以说，贸易便利化的突破性协定是以发展问题取得一定满意承诺为先决条件的。

按照巴厘岛协定，WTO全体成员一致约定贸易便利化委员会尽快就协定文本进行法律审查，在至少2/3成员(106个成员方)同意的基础上确保《协定》在2014年7月31日前正式实施生效，从而使协定的修正文本纳入WTO协定的附件中。然而，不料粮食安全议题与贸易便利化议题之间的利益博弈成为羁绊《协定》生效的导火索。《用于粮食安全目的的公共储备协定》是巴厘岛一揽子协定中农业议题下的重要成果之一，该协定允许发展中成员政府为保障发展中国家的粮食安全和农业发展，对于初级农产品(主要涉及传统谷物类作物)可按高于市场价格的支持价格无限额购买和储备，并免于由于违反WTO农业协定而被诉至争端解决机制。该协定的要点在于通过所谓“和平条款”赋予发展中成员“临时豁免权”，从而形成解决发展中成员粮食安全问题的短期机制，并承诺在第十一次WTO部长级会议(2017年)之前达成永久性解决机制。在谈判中，以美国为代表的发达成员和以印度为代表的G33国集团在“和平条款”的时限问题上存在巨大分歧：美欧等国认为无论何时达成永久性解决机制，“和平条款”仅能维持四年，反映出发达国家并不愿意让发展中成员拥有对现有农业补贴承诺的退出权利；而印度等国则认为在达成永久性解决机制之前，这一过渡性条款应永久有效。美印在这一关键问题上的冲突是导致巴厘岛会议延期结束且差点崩盘的直接原因，好在最终分歧得以弥合：“和平条款”将持续四年，但永久性解决办法也将在四年之内达成。然而，发展中成员所关注的农业安全和国内农业支持这个敏感议题并未真正得到解决，关于粮食安全公共储备的永久解决机制一直悬而未决，只不过是通过推迟矛盾的方式而被暂时搁置而已。果然，在巴厘岛协定达成之后，以印度为首的G33国集团卷土重来，提议将前述关于粮食公共储备议题的临时性解决方案纳入农业“绿箱”国内支持作为该议题的永久性解决方案；在遭到美国反对后，又要求在2014年年底前就形成永久性解决方案，而非之前“早期收获”中约定的2017年，否则将拒绝实施已达成的贸易便利化协议。但这些要求遭到美国的强烈反对，美国坚持认为巴厘岛会议业已达成的所有决议不得以任何形式修改，而按照印度的提议则是重新进行谈判。由此，粮食安全困局直接致使WTO总理事会未能按期通过《协议》议定书，并导致法律文本的国内审议延后，整个多边贸易体制再次受到“实质性少数”议题的“连坐”而陷入僵局。

最终，经过艰苦磋商谈判，美印双方于2014年11月就《协定》与粮食安全和公共储备议题达成平衡性的谅解：WTO成员方将力争在2015年12月31日之前就用于粮食安全目的的公共储备问题达成永久性解决方案，但若至2017年WTO第十一次部长级会议之前仍未达成粮食储备的永久性解决方案，则“和平条款”将持续生效直至达成永久性解决方案；同时，正式将贸易便利化法定文本纳入WTO协定附件1A中，赋予了其作为一项全新的货物贸易多边协定的法律地位。2014年11月27日，WTO总理事会特别会议正式通过了《协定》议定书，WTO各成员将开始依据各自国内程序对该议定书进行核准，截至2015年10月27日已有51个成员方通过国内审查，正式通知WTO秘书处接受《协定》。

《协定》一波三折，历经近二十年才最终达成，究其原因，主要有四个方面。首先，虽然WTO成员在贸易便利化议题上与其他“新加坡议题”相比争议与分歧相对较小，但由于多哈回合谈判具有“一揽子承诺”的性质，它在很大程度上极易受到其他敏感议题陷入僵局的影响，多哈发展议程谈判多年停摆也降低了成员国达成协定的紧迫性与积极性。其次，贸易便利化议题谈判涉及风险管理系统、“单一窗口”等专业技术，对人力资本提出了极高的专业能力要求。WTO及相关国际组织仅对参与谈判人员提供信息及技术培训，而实际上，谈判涉及的利益相关方却远远不止谈判人员。谈判时间的不断延长要求对新参与的谈判人员进行新的培训，同时产生的新兴技术也要求培训内容的不断更新。再次，该协定是发达国家积极推动的国际贸易新规则协议，发展中国家虽然也能从中共享收益，但同时要求其客观评估执行协定的能力、所需各项必要支持、不履约可能面临的争端解决、获得发达国家提供所需援助的可信承诺等，此外它们还关注所获收益在发达国家和发展中国家之间进行分配的公正性与合理性，这些问题无疑给谈判进程带来了许多挑战。最后，大型新兴经济体在协定执行过程中本应起到积极的作用，在较短的过渡期内完善贸易便利化措施，并为其他发展中国家与最不发达国家提供能力建设援助和支持，但事实上，包括“金砖国家”在内的几乎所有先进新兴经济体均试图利用协定中的特殊与差别待遇延缓对协定的执行。

二、WTO《贸易便利化协定》的内容及评估

WTO所界定的贸易便利化是指“改善进出口贸易透明度、可信度及提升进出口效率的边境管理措施改革”。根据2004年7月WTO总理事会通过的“多哈工作计划”，贸易便利化谈判的目的包括：(1)澄清和改进GATT 1994第5条(过境自由)、第8条(进出口规费和手续)以及第10条(贸易法规的公布和实施)相关内容，以期进一步加速货物的流动、放行和清关，包括过境货物；(2)加强在贸易便利化领域的技术援助和能力建设支持，并在贸易便利化和海关执行方面促进海关之间或其他边境管理机构之间的有效合作；(3)充分考虑给予发展中成员和最不发达成员特殊和差别待遇的原则。据此，《协定》共包含三个组成部分：第一部分涉及促进货物(包括过境货物)移动、放行和结关、海关及其他监管机构间进行协作等方面共计12项措施；第二部分为对发展中成员和最不发达成员提供执行此项协定所需的特殊与差别待遇、能力建设和技术援助条款；第三部分包括最后条款及机构安排。各部分的成果要点详见表1。

《协定》中包括“有法律约束力的承诺”(binding commitments)和“尽最大努力的承诺”(best endeavors commitments)。其中，透明度、费用与程序等由海关当局执行的条款适用“有法律约束力的承诺”，而涉及对发展中国家和最不发达国家的能力建设、技术援助和资金支持以及海关合作、信息互换等敏感性议题，则适用“尽最大努力的承诺”。这主要是由于《协定》并非“自我执行协定”(self-enforcing agreement)，它更强调通过贸易便利化的援助措施、早期预警机制、专家组对成员国执行状况的评估、贸易便利化委员会进行信息及经验的共享等措施形成政府间的合作与对话机制。

《协定》达成的条款的亮点主要包括：(1)仿效WTO《实施动植物卫生检疫措施的协议》与《技术性贸易壁垒协议》，建立“咨询点”，回答政府、贸易商和其他相关利益方提出的合理咨询，并提供所需表格和单证，这将提高政策的“透明度”；(2)在拟议或修正有关货物(包括过境货物)的流动、放行和结关相关的法律法规时，向贸易商及其他利益攸关方提供进行评论和发表意见的机会，从而提高政策决策的公信力与参与度；(3)最大限度地简化与进出口和运输相关的手续条款以保证货物的迅速通关(例如预先提交电子化文件、允许在提交保证金的前提下放行货物、加速对低风险货物的放行、对经认证的贸易商降低单证要求和查验比例等)，以便降低贸易商的时间成本与贸易成本，并确保对贸易造成的限制作用最小化；(4)要求各成员国采用信息技术手段建立“单一窗口”(single window),确保文件和数据一经“单一窗口”提交后就不会再被要求二次提交，从而大大简化通关手续；(5)鼓励各成员国采用国际标准认证体系以及参与国际标准的制定与审查，减少规制协调成本；(6)各成员国不得强制要求使用报关代理，这使得符合海关合规要求的进出口企业能以更低的成本为自身提供报关服务，从而降低贸易成本；(7)要求提高海关程序及管理的透明度，鼓励各成员国共享海关信息，并在提高海关效率方面进行技术和能力建设的合作,承诺成立贸易便利化委员会为所有成员国提供执行协议所需的各项咨询服务。此外，WTO还创建了一个“贸易便利化协定基金”(TFAF)，以支持发展中成员全面实施协定所需要的援助。

表1　WTO《贸易便利化协定》的主要成果要点

资料来源：根据WTO第九届部长级会议宣言及附件整理，WT/MIN(13)/DEC，2013年12月11日

以上内容自《协定》生效之日起自动适用于所有发达成员，而对于发展中成员及最不发达成员则根据其是否需要过渡期和提供技术支持将协定条款的执行分为三类：(1)协定生效后发展中成员须立即执行，最不发达成员可在一年后执行(A类条款)；(2)在一定过渡期后发展中成员和最不发达成员开始执行(B类条款)；(3)在协定生效后的一定过渡期并获得相关能力建设援助和支持后方才执行(C类条款)。最后一点是协定的一个重要原则，它将发展中成员与最不发达成员执行协定的能力与执行协定的行动相联系，当它们未获得履行协定所需的各项能力建设援助和技术支持时，可延长宽限期限暂不执行协定相关内容。这一特殊与差别待遇的创新模式是发展中成员最终同意接受《协定》谈判结果的重要原因。

但《协定》中对发展中成员的相关能力建设援助和技术支持的规定仍存在以下三方面不足：第一，发展中成员基于“谈判思维”并未对外公布当前贸易便利化水平与执行协定的能力之间差距的评估结果，这可能会导致评估需求与实际需求之间的差异，从而为增加发达成员为发展中成员额外“买单”的风险留下隐患；第二，谈判过程及最终协定中并未严格界定接受援助的成员的类型及其应具备的条件，除将优先给予最不发达成员捐赠外，一些需要支持的中等收入成员会面临无法获得援助资格或援助滞后的可能；第三，《协定》中未以法律形式强制要求发达成员对发展中成员的捐赠义务，因此届时有可能会难以确保捐赠金额的及时落实。而目前，执行《协定》预计所需的援助资金总额远远超过各种国际组织已为《协定》的执行所捐助的资金总额。

如何监督《协定》的实施绩效呢？显然这需要通过定量方法进行有效评估。在目前诸多的贸易便利化指标体系中，OECD的方法与数据库最为全面、科学与翔实。OECD以《协定》具体条款内容为蓝本，构建了16个贸易便利化指标，并将每个指标细分为若干个次级指标(如表2所示)，利用世界银行的全球营商环境报告与物流绩效指数、世界经济论坛的全球竞争力报告、WTO贸易政策审评报告、全球快递协会的海关能力报告以及各成员的海关信息对152个国家或地区的贸易便利化次级指标进行量化评估，取值范围为[0，2](从0到2表示贸易便利化程度不断提高)，最后利用次级指标简单加权分别得到16个贸易便利化指标取值大小。它们可以用来考察不同成员实施贸易便利化措施的进展情况，衡量不同贸易便利化措施的重要程度差异，为各成员贸易便利化改革的优先次序提供借鉴，同时为发展中成员和最不发达成员能力建设援助和技术支持提供指导。

三、实施WTO《贸易便利化协定》的收益与成本

(一)实施WTO《贸易便利化协定》的收益

首先，贸易便利化措施将有力地促进全球经济与贸易增长。有诸多研究证明与测度了贸易便利化对全球生产与贸易的有利效应。在对经济增长的影响方面，Francois等(2005)结合2001年16个主要发达经济体和发展中经济体的数据利用可计算一般均衡(GTAP)模型进行模拟分析表明，贸易便利化措施带来的全球经济增长效应相当于所有经济体取消进口关税的增加效应的3倍。根据OECD和彼得森国际经济研究所的最新测算，有效实施《协定》最高可使发达国家和发展中成员出口每年分别增长4.5%(约4750亿美元)和9.9%(约5700亿美元)，带动全球GDP增长9600亿美元，同时增加2100万个就业岗位，其中发达国家与发展中国家分别增加300万和1800万个就业岗位。在对贸易增长的影响方面，Persson(2008)与Hoekman、Shepherd(2013)分别利用世界银行营商环境数据和企业调查数据的研究表明，贸易便利化措施导致的出口时间缩短将显著促进出口，特别是对小微制造业企业的出口。具体到不同贸易便利化措施的影响，Moise(2013)分析了《协定》中不同改革措施对不同收入水平的经济体的贸易影响，结果表明按影响的显著程度排列为程序类手续、单证类手续、自动化手续和预裁定，且对低收入国家贸易流量的促进影响最为显著。Saporto等(2015)还发现贸易的“单一窗口”和“授权经营者”制度对贸易流量具有特别显著的促进作用。更引人瞩目的是，在全球价值链贸易飞速发展的背景下，生产分割、垂直专业化和最优地理配置导致大量中间产品和零部件贸易的跨境交易与流动，而贸易便利化措施对中间品与零部件贸易的推动作用则远远大于最终产品贸易，从而对新型国际生产体系下的全球经济增长产生更大的促进作用。Moise和Sorescu(2015)利用OECD根据《协定》构建的贸易便利化指数估算了其对贸易附加值的影响，研究表明贸易便利化指数每提高10%将使一国出口产品中的本国附加值提升1%～3%，外国附加值提升1.5%～3.5%，从而有利于全球价值链和国际生产网络的发展。

表2　OECD基于WTO《贸易便利化协定》的贸易便利化测度指标体系

资料来源：Moise Evdokia, Thomas Orliac and Peter Minor, “Trade Facilitation Indicators: The Impact on Trade Costs,”OECDTradePolicyPapers, No. 118, 2011; Moise Evdokia and Sorescu Silvia, “Trade Facilitation Indicators: The Potential Impact of Trade Facilitation on Developing Countries’ Trade,”OECDTradePolicyPapers,No. 144, 2013

其次，贸易便利化措施可显著而有效地降低贸易成本。根据OECD估计，若各经济体严格执行《协定》所有条款(包括“尽最大努力的承诺”)，协定将降低低收入国家16.5%的贸易成本，中低收入国家为17.4%，中高收入国家14.6%，OECD国家约为11.8%。此外，具体到各项不同的贸易便利化措施，它们对不同收入水平经济体的贸易成本的影响不尽相同。对低收入国家，贸易成本降低作用最为显著的便利化措施是单证类手续、自动化、信息可获得性及程序性手续，其降低幅度分别为4.2%、3.6%、2.8%和2.8%；对中低收入国家，贸易成本影响最大的为程序性手续(3.9%)，随后是文件类手续(3.5%)及自动化(2.9%)；而对中高收入国家来说，程序性手续、自动化、信息可获得性和预裁定系统则分别有3.6%、2.8%、2.4%和2.4%的贸易成本削减作用。由此可见，随着国家收入水平的提高，对一国贸易成本产生重要影响的贸易便利化措施将逐渐从行政手续类措施升级为规制类措施。

再次，贸易便利化将有助于各国(特别是发展中国家)实现出口多样化。国际生产的分散化使得各国可以专业化生产其具有比较优势的产品、工序和任务，贸易便利化能够有效削减阻碍各国企业(特别是中小型企业)进入国际市场的贸易成本与壁垒，促进它们实现出口产品广延边际(包括拓展新种类的出口产品和新的出口目标市场)的增长。从发展的角度看，这意味着发展中国家的出口结构将逐渐地向多元化的制成品过渡，并逐步实现在全球价值链中位置的攀升。Dennis和Shepherd(2011)对118个发展中国家的经验研究表明，贸易成本每降低10%，其出口产品种类将提高3%。Beverelli等(2015)利用贸易便利化指数的研究显示，发展中国家实施《协定》将同时实现出口产品种类与出口目标市场的拓展，贸易便利化指数每提高10%，出口产品种类将增加3%，出口目标市场将增加3.8%。尤其是对于贸易便利化水平较低的非洲国家而言，出口产品种类和出口目标市场提升的幅度分别可达150.7%和270.9%。

最后，《协定》的达成对WTO体制与多边贸易谈判具有重大的启示与借鉴作用。它再次捍卫了WTO在国际贸易治理中的中心作用，突破了“多哈回合”局囿于传统议题的多年困局，成功将首个国际贸易新规则协定纳入多边贸易体制，增添了对货物贸易新的管辖内容。《协定》通过规定各国监管机构间的联合行动(如海关间信息交流机制、边境监管机构间的合作)实现贸易成本更深层次的削减，实现了单边行动无法实现的贸易促进效应，从而为拓宽多边贸易体制的未来合作机制与模式开辟了先例。同时，《协定》涵盖所有成员方的开放式谈判方式创建了完全不同于以往“绿屋”式的WTO小范围、集团式和封闭化的谈判模式。这种由所有参与方共同主导谈判议题、自下而上的谈判过程保证了各方政治经济利益的最大化。此外，《协定》虽然对WTO所有成员都具有同等的法律约束作用，但对《协定》内容的执行程度及期限却根据不同成员的发展水平而有所差别。《协定》还针对不同发展中成员与最不发达成员的每一项贸易便利化措施的执行能力进行评估，并在此基础上提供相应的能力建设和技术支持援助，而非采取“一刀切”式的特殊与差别待遇，这也将为未来WTO谈判制订其他新协议提供非常有益的参考。

(二)实施WTO《贸易便利化协定》的成本与挑战

实施贸易便利化措施并非没有成本。事实上，对《协定》中各项条款的执行不仅需要在项目初期进行资本支出，包括引进新的数据储存和处理系统、风险管理系统、单一窗口系统、办公设备、员工培训等，还需要在项目持续期内支付包括员工薪资、设备运营维护和员工技能定期更新培训项目等经常性支出。具体而言，各方(特别是发展中成员)在实施《协定》时需综合考虑以下六种成本:

一是诊断及重组成本。发展中国家对贸易便利化措施的诊断和识别没有任何经验，因此，如何根据《协定》识别贸易便利化改革的优先领域，并在此基础上量身定制详细的行动计划方案对发展中国家来说尤为困难。目前，WTO秘书处、相关国际组织(如OECD、世界海关组织、世界银行等)与专家已经着手与发展中国家的政府部门、管理层专家和学者联合进行需求评估。

二是监管成本。执行《协定》将促使发展中成员在评估现有监管框架的基础上制订新的法律法规、对现有法律进行修订并与国内立法及监管措施保持一致性,以及识别可能对相关使用者产生的潜在影响，这无疑对立法与政府监管部门提出了更高的能力与时间投入要求。根据各国国内立法结构、修改法律的程序和频率的不同，需要不同程度的法律与监管资源的投入，除重大的立法变化(如采用电子签名法)外，大多数与贸易便利化措施相关的监管措施的改变仅需较小的额外成本投入。目前，相关国际组织已开始为国内人力资源有限的发展中成员提供技术援助与资金支持。

三是机构成本。执行《协定》将产生新的监管执行机构，如设立后续稽查小组、风险管理部门和咨询点等，均需额外的人力、物力、财力投入。除此之外，贸易便利化措施要求各边境口岸机构进行更高程度的协调与合作，力求海关监管机构之间的单证要求一致，从而大大增加了相关的协调成本。

四是培训成本。根据《协定》进行高水平的培训是改进边境监管机构贸易便利化作业模式的重要环节。因此，各国需要雇佣新的专业员工，培训现有员工，从其他相关监管机构抽调相关专业员工，并对其进行专业化的培训，从而增加巨大的预算成本。

五是设备与基础设施成本。数据的收集与储藏、特定措施的风险评估、单一窗口等贸易便利化措施需要信息通讯技术与基础设施的有力支持以提高其运转效率，此类设施与配套设备需要大量的前期资本投入。

六是意识提升成本。大量发展中国家海关和其他政府机构的培训、能力建设活动需私人部门和工商界的利益相关者的广泛参与，后者对新型贸易便利化措施的认知、参与与执行程度直接关系到《协定》的实施效率。

根据Moise(2013)的研究估计，一国执行《协定》需初始投入资本总额为350万～1900万欧元，随后每年将产生250万欧元的运营成本。不同贸易便利化措施的成本结构也不尽相同。例如，某些前期投资巨大的贸易便利化措施可能只面临负担较小的后期经常性支出，如各国建立“单一窗口”系统最初需投入300万～1700万欧元，而随后每年的运营成本仅需3.3万～62.5万欧元；另外，得益于国际贸易中标准国际化的发展趋势，某些贸易便利化措施改革(如单证类手续的简化与统一)仅需较低的投入成本即可取得极为显著的成效。

目前，贸易便利化措施前期购买设备、员工培训等初期投入的人力、物力、财力已基本由各国政府及国际组织逐步落实。自2005年起至今，IMF、OECD、世界银行等国际组织共计已投入约19亿美元用于援助发展中成员与最不发达成员的贸易便利化措施的改善。自2007年至今，发达国家共捐助约2400万美元用于援助发展中成员和最不发达成员的贸易便利化改善。2013年，用于简化、更新边境规章和程序的贸易便利化资金援助达6.7亿美元，与2002—2005年间的平均援助额相比增长了8倍。其中非洲国家作为最大的受益方仅在2013年就获得2.68亿美元援助，是十年前的25倍。

除了实施成本外，执行《协定》还将面临一系列协调问题。第一，与网络发布和在线咨询点相关的贸易便利化改善措施要求提供精确、可靠和及时的信息，这就要求信息发布部门具备极高的协调能力，同时要求相关部门提供前瞻性的信息。第二，《协定》中某些贸易便利化措施的改善必须依赖于其他相关措施的先行改善，如对授权经营者的贸易便利化措施就依赖于风险管理系统和后续稽查的有效运转，因此，不同贸易便利化措施改革的相互衔接与配合显得尤其重要。第三，《协定》中程序性手续的改善要求海关与其他边境机构改变现有运转模式，相互让渡权利从而实现协调与统一，比如“单一窗口”制度就涉及不同政府机构实体，除了需要巨大的资金支出外，不同机构之间在理念上的差异及对现有运作模式的保留态度都将为它的实际顺利运作增加难题。

四、WTO《贸易便利化协定》对中国的影响与启示

中国积极参与并推动了《协定》的谈判工作，先后提交和参与联署了8份提案，内容涉及贸易法规的公布和实施、风险管理、后续稽查、成员方需求和优先领域的确定、技术援助和能力建设支持等问题。在《协定》达成后，为体现支持《协定》尽早实施的积极姿态，中国于2014年6月30日向WTO秘书处通报了协定实施计划(即A类措施)，比巴厘岛部长会议决定规定的期限提前了一个月。在《协定》议定书的讨论过程中，中国强调该协定实施符合所有WTO成员利益，同时呼吁各成员应充分重视发展中成员的利益，切实落实多哈回合确立的发展目标，全面、公正和平衡地推进巴厘岛部长会议决议的落实。2015年8月23日中国商务部部长高虎城在马来西亚吉隆坡出席第18次东盟—中日韩经贸部长会议时表示，中国政府已做出接受《协定》议定书的决定。9月4日，中国常驻WTO特命全权大使俞建华向WTO总干事罗伯特·阿泽维多递交接受书，标志着我国已正式完成接受《协定》议定书的国内核准程序，从而成为第16个接受议定书的成员。

近年来，中国在贸易便利化领域进行了多项改革，并取得显著进展。2001 年中国政府明确提出实行“大通关”制度。2006年海关总署等国务院12个部委联合启动电子口岸，使得监管部门可以进行跨部门、跨行业的联网数据核查，企业可以通过电子口岸在线办理海关申报、外汇结算等各种进出口业务。2009年在部分进口口岸及所有出口口岸试行分类通关改革。2012年加速推进了分类通关、通关无纸化、“属地申报、口岸验放”、企业分类管理等改革。2013年又决定尽快实施“一次申报、一次查验、一次放行”改革方案，并分步在全国口岸实行。2015年进一步确定全面推进贸易便利化的改革，由“推进试点”向“全面推进”开展，改善贸易融资服务，加快出口退税进度，适时扩大融资租赁货物和出口退税试点范围。特别引人注目的是，目前中国在上海、广东、天津和福建四个自由贸易试验区所进行的改革中都将贸易便利化作为探索简化行政审批与监管的重要内容之一，包括：实施“一线放开、二线安全高效管住”的通关监管服务模式；建立国际贸易“单一窗口”管理服务模式；积极推动实施海关特殊监管区域整合优化改革(如京津冀通关一体化)；加强电子口岸建设，推动实现海关、检验检疫等口岸监管部门信息共享；探索建立货物状态分类监管模式；等等。它们将成为中国全面推进贸易便利化措施和执行《协定》的综合试验田。此外，在区域与双边经贸合作方面，中国与东盟于2009年签署了《贸易便利化南宁倡议》，在中韩、中澳等诸多双边自贸协定中也都单独设立了“贸易便利化”章节，体现了中国对该议题的高度重视。

然而，另一方面，与先进国家相比，中国在贸易便利化水平上仍存在较明显的差距。如表3所示，根据OECD测算的贸易便利化指数，中国在整体上虽略高于中高收入国家和亚洲地区的平均水平，但却明显落后于全球的“最佳表现”(最高四分位值)。具体而言，在费用、程序性手续和信息可获得性方面与全球“最佳表现”水平较为接近，在贸易商的参与、预裁定、自动化手续和管理与公正性方面与全球“最佳表现”水平存在不同程度的差距，而在上诉程序、单证类手续、边境机构的内部合作和边境机构的外部合作方面则与全球“最佳表现”差距巨大。此外，中国2015年在预裁定、边境机构的内部合作上的表现与2012年持平，无明显改善效果，而在上诉程序、费用、单证类手续和管理与公正性方面与2012年相比均有不同程度的下降。这主要是由于近年来中国在这些领域试行了不同监管程序以评估新政策是否能有效运转并促进特定领域的发展，因此导致所呈现的贸易便利化水平有所回落。

表3　以OECD贸易便利化指数测度的中国贸易便利化程度及国际比较

注：从0到2表示贸易便利化程度不断提高；“最佳表现”为样本中最高四分位数国家的平均值；—表示数据缺失。

资料来源：根据OECD贸易便利化指数数据库得到，http://www.oecd.org/trade/facilitation/indicators.htm, 登录时间：2015年10月31日

特别引人注目的是，目前中国在上海、广东、天津和福建四个自由贸易试验区所进行的改革中都将贸易便利化作为探索简化行政审批与监管的重要内容之一，包括：实施“一线放开、二线安全高效管住”的通关监管服务模式；建立国际贸易“单一窗口”管理服务模式；积极推动实施海关特殊监管区域整合优化改革(如京津冀通关一体化)；加强电子口岸建设，推动实现海关、检验检疫等口岸监管部门信息共享；探索建立货物状态分类监管模式；等等。它们将成为中国全面推进贸易便利化措施和执行《协定》的综合试验田。

在这种背景下，实施《协定》无疑将为进一步提升中国的贸易便利化水平和口岸综合治理体系现代化创造新的机遇，同时也可以通过改善其他国家和地区的贸易便利化环境减少中国出口贸易的壁垒与障碍。另一方面，《协定》的生效和实施也对中国贸易口岸的基础设施、管理模式以及监管部门之间的协同等方面提出了更高的要求。中国应率先从对贸易流量影响最大、降低贸易成本最为显著和目前存在差距最为明显的信息可获得性、贸易商参与、单证简化与统一、自动化和流程简化等方面着手进行改革。具体包括以下几个方面的建议：

第一，在信息可获得性方面，应依托电子口岸公共平台，加快形成跨部门共建、共管、共享机制，实现各监管部门的信息透明化；目前，只有与贸易相关的法律、行政法规才被翻译为WTO的正式工作语言(英语、法语、西班牙语)，应加快部门规章等其他与贸易相关的条例的多语种翻译工作。

第二，在单证简化与统一方面，加快推进通关作业、税单和监管证件的无纸化，将纸质报关单及随附单证转变为电子单证，优化报关单随附单证传输方式，提高企业申报效率；鼓励使用世界海关组织(WCO)的相关标准以求在技术规则、标准、合格评定程序等方面与WTO规则相符合；改善监管部门的实施多头性与协调无效性问题；逐步解决国内标准的多样性和重复检验、认证问题，遵循国际惯例接受国外检测结果及合格评定证书。

第三，在自动化和流程简化方面，继续推进电子口岸网络建设，实现企业与监管部门和口岸监管部门之间信息互换、税费电子数据互联网和监管证件无纸化过程；统筹推进全国一体化通关改革，实现全国海关报关、征税、查验等全流程的一体化作业，简化通关手续，提升监管效率；在自贸试验区试行的国际贸易“单一窗口”制度的基础上，深化海关、出入境检验检疫机构、港口、海事、边检等监管部门之间的合作，实现“一次申报、一次查验、一次放行”，并逐步向全国推广和复制；改革企业分类管理，推进企业信用管理体系建设。

第四，在管理与公正性方面，通过简政放权，转变监管部门的职能和运行方式，规范自由裁量权，加强执法统一性建设；在口岸通关和进出口环节，尽快制定公布权力清单和责任清单，防止变相设置审批权力和行使权力。

第五，在费用方面，减少口岸通关和进出口环节的涉企收费，通过属地管理、前置服务、后续核查等方式将口岸通关现场非必要的执法作业前推后移，减少企业在口岸上的仓储费用和滞留成本；进一步规范行政事业性收费，完善由市场调节的进出口环节经营性、服务性收费，合理规定收费标准与征收范围；清理整顿报关、报检、货代、船代、港口服务等中介环节收费，明确中介机构资质，打击收取非正当中介费用的行为；制定相关预案，保证对出口企业及时、足额退税；明确“单一窗口”收费模式和收费标准以取代目前海关、检验检疫和海事等各成一套的收费系统。

第六，在对外合作方面，主动开展与主要贸易伙伴国之间的贸易便利化合作，建立跨国和跨地区的通关合作机制；创新海关国际合作，促进跨境电子商务等外贸新型业态发展，推广跨境电子商务企业与公共服务平台的对接。

(作者系南开大学国际经济研究所教授、南开大学研究生院副院长、中国APEC研究院院长;责任编辑：周明)