政企分开环境下的铁路客运市场监管对策研究

姚佼 罗睿宽 赵靖

摘 要：高铁的跨越式发展，推动了我国铁路客运市场的发展壮大。国家铁路局的成立，铁路客运的市场化进程不断加快。文章以政企分开环境为大背景，针对目前铁路客运市场监管存在的问题，在明确监管目标的基础上，厘清铁路客运市场监管的思路，抛砖引玉，给出相应的对策，旨在建立高效的监管体制，确保铁路客运系统安全、维护铁路客运市场秩序，提高铁路客运市场的监管水平。

关键词：铁路客运；市场监管；政企分开；补贴机制；吹哨人法案

中图分类号：F530 文献标识码：A

Abstract： Great-leap-forward development of high speed railway prospers the market of railway passenger. With the establishment of national railway administration of P.R.C.， marketization process of railway passenger accelerates increasingly. In this study， oriented to the problems in current regulation situation of railway passenger market， object was first given， and then clue of market regulation in the environment of separating government functions from enterprise was analyzed， and finally corresponding suggestions were proposed. The purpose of this study is to give suggestions to establish effective regulation mechanism to guarantee safety， maintain order of railway passenger， which finally improve the regulation level of government.

Key words： railway transport of passenger； market regulation； separation government functions from enterprise； subsidy mechanism； whistleblower act

0 引 言

铁路旅客运输（简称铁路客运）具有运量大、速度快、安全性好、费用较低、受气候和自然条件影响小等优点，在我国中长途旅客运输中具有明显优势，对其运营过程进行有效监管，对于保障人民生命财产安全，维护社会稳定意义重大[1]。

2009年以来，以高铁为代表，我国铁路客运市场实现了跨越式发展，但长期以来，也存在政企不分、运营效率不高、春运等高峰期服务质量饱受诟病、高速客运专线存在严重的市场风险、巨额的债务等问题[2]。2013年3月10日，国务院公布机构改革方案，铁道部实行铁路政企分开[3]。伴随着政企分开，铁路客运的市场化进程不断加快，研究新形势下如何提高政府主管部门的监管水平，建立合理、有效、完善的监管体制，确保铁路客运系统安全、维护铁路客运市场秩序、平衡铁路客运经营者和普通乘客的合法权益，已刻不容缓。

1 现阶段铁路客运监管存在的问题

现阶段，我国铁路客运监管存在的问题主要表现在：

1.1 铁路客运市场监管的法律法规体系亟待完善

我国在铁路客运企业的法律法规，除了《中华人民共和国铁路法》（1990）外，主要有原铁道部的《铁路旅客运输规程》（铁运〔1997〕101号）、《铁路客运运价规则》（铁运〔1997〕102号）、《铁路旅客运输办理细则》（铁运〔1997〕103号）、《铁路安全管理条例》（中华人民共和国国务院令第639号，2013），《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第501号，2007），且部分年久更新不足[4-9]。特别是2013年国家铁路局及各地方铁路局成立以来，仍未从法律层面明确各级铁路客运监管部门的责任、义务和权力、市场地位，缺乏法律法规的有力保障，导致其执法无法可依，监管部门的监管、行业改革等工作都难以顺利开展。

1.2 信息不对称，极易带来行业垄断，造成监管失灵

目前，中国铁路总公司依然掌握着全路的主要生产、经营、投资、分配权力。原有的运输集中指挥、收支两条线等机制并没有改变。在这样的背景下，中国铁路总公司可以借助调度指挥权、运营管理权、集中清算支付权，使新进入者无法获得公平竞争机会，导致整个铁路行业垄断格局无法打破。

1.3 级别不对等，副部级的铁路局监管正部级铁路总公司，从现有行政体系上讲，力不从心

国家铁路局编制上是副部级单位，而中国铁路总公司是正部级企业，两者的行政级别的差异造成了监管的“力不从心”，在现行行政体系里，国家铁路局的地位比较尴尬。

1.4 监管人员严重不足，疲于充当“救火队员”

以上海铁路监管局为例，现其辖区济南铁路局93 352人，南昌铁路局97 033人，上海铁路局172 350人，合计362 735人[10]。而全国7个地区铁路监督管理局行政编制350名，平均每个铁路局50人，监管比例达1：7254.7[11-12]，造成监管人员疲于应对各种投诉和检查，监管的效率难以得到保证。

2 新形势下铁路客运监管的目标

政府监管（Regulation）[13]，是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。亚当·斯密根据政府应承担的职能，将政府形象地比喻为“守夜人”[14]，当前政企分开的市场环境下政府主管部门对于铁路客运市场的监管正处于“摸着石头过河”阶段，对铁路客运市场的监管从政府层面讲，需要提升铁路客运（特别是高铁）的服务品质，服务国家“一带一路”战略，促进铁路客运市场的可持续健康发展，为社会提供优质、环保、高效的铁路客运服务；而从铁路客运企业层面讲，需降低企业运营成本、提高服务质量和运营效率，保障铁路客运企业的生存和可持续发展。

此外，铁路属于公共基础设施，不能以单纯的铁路客运企业的盈利为目标，而应以提高社会总体福利的贡献作为新形势下铁路客运监管的终极目标，在此基础上对铁路客运经营主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。

具体而言，需要从政府、铁路客运企业两个层次建立目标体系，以成本、服务、票价、补贴为主线，通过铁路客运运营成本的核算、服务质量的监测，以及相关补贴机制的构建，在铁路运输的服务水平、运价、成本、补贴之间寻求合理的平衡（如图1所示），促进铁路客运的良性发展，提高社会福利水平的关键。

3 政企分开下铁路客运监管的思路及对策

3.1 铁路客运监管的整体思路

针对上述监管的目标，建立以铁路客运市场补贴机制为导向的铁路客运市场监管机制。首先从法律层面，推动《中华人民共和国铁路法》的修订工作，明确政府行政主管部门国家铁路局及各地方铁路监管局的职责和权限，赋予其对代表政府对铁路客运企业进行监管和实施财政补贴的权力，做到有法可依；进而倒逼铁路客运企业主动上传其运营成本、收入等信息，主动接受监管部门的监管，作为补贴核算的依据；再次，引入独立的第三方审计机构对铁路客运企业的运营成本、收入，以及合理利润进行审核，力求做到对铁路客运企业补贴的公平公正，保证其在承担国家公益性客运运输、服务国家战略的同时，企业得到长足的进步和发展；最后，引入社会公众，特别是铁路客运旅客，对其服务质量进行监督，作为调节铁路客运企业补贴的有效辅助工具。具体的监管思路如图2所示。

3.2 铁路客运监管的主要对策

在整体思路的指导下，铁路客运监管的对策主要表现在：

3.2.1 修订铁路法，以法律作为改革推进的尚方宝剑

现有的《中华人民共和国铁路法》自1990年实施后再未做过修订，已无法满足政企分开环境下铁路客运市场监管的需要，仍未从法律层面明确各级铁路客运监管部门的责任、义务和权力，市场地位，缺乏法律法规的有力保障，导致其执法无法可依，监管部门的监管、行业改革等工作都难以顺利开展，与党的十八大四中全会制定的“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的法治目标存在一定差距。建议尽快推动其修订工作的展开，并报全国人民代表大会审议通过。现有的关于铁路旅客服务质量、运价等的行业法规仍沿用铁道部的原有规章制度，亟待监管部门改进。

3.2.2 建立合理的运营补贴机制，尝试逐步放开铁路客运运价，确立市场化铁路运价形成机制

2013年8月国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，坚持铁路客运运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路客运价格随公路价格变化的动态调整机制。

3.2.3 倒逼铁路客运企业共享信息，构建铁路客运监管信息平台

针对现状铁路监管部门对监管部门由于级别不对等、信息不对称等带来的监管数据匮乏问题，通过补贴的导向作用，以补贴为导向，倒逼铁路客运企业主动上报，共享成本、收入、运能等运营信息，在此基础上，构建铁路客运监管信息平台，利于监管部门通过大数据挖掘，“有的放矢”，对症下药。

高效公正的铁路客运监管平台监管来源于信息的公开透明，这包括信息获取和信息公开两个层面。

（1）基础数据信息的直接获取。要监管首先得要有数据，没有数据作支撑的监管是苍白无力的。铁路行业由于历史原因，以往信息获取主要采用数据层层上报，最终以统计数据的形式体现在年鉴中。在这种信息传递过程中，难免造成数据偏差。并且目前铁路运营与铁路监管分家，依靠铁路客运企业上报的统计数据难免会倾向于表述企业自身的利益诉求。在缺乏原始真实数据的情况下，铁路监管局就像是个盲人，对客运市场进行监管工作的开展十分不利。铁路监管局应改变目前坐等要数据为伸手拿数据，解决信息不对称问题。将铁路售票、旅客运输、列车运行等信息直接获取并存储。其实，对客运系统实时运行状态的监控，本身就是一种强有力的监管措施。

（2）统计数据信息的公开发布。铁路客运系统的良好运行离不开监管，但公平公正监管也离不开对监管者的监管。这既是铁路监管局社会责任的体现也是自我保护的措施。第一，公开统计数据有利于各运输企业相互间的比较，形成竞争态势，同时也是一张客观的光荣榜，使优秀企业的努力可以得到社会各方面的认可，也使相对落后的企业意识到差距，提高企业不断改造升级的动力。第二，公开统计数据有利于得到社会各界对铁路行业的认同。以往铁路就像个黑匣子，外界对其可获取的信息量微乎其微，因为不了解，所以产生猜忌。将统计数据公开就是铁路与乘客间一个很好的沟通渠道，至少让人们看到铁路监管局在作为。第三，公开统计数据有利于让铁路监管局也接受全社会的监督、保护。监管局在人们心目中总是享有很大的权利，随着铁路客运市场化程度的不断加大，监管局作出的决策难免会对某些企业有利，对另一部分企业不利。与其事后补充说明，不如事先公开数据，使政策有据可循。

3.2.4 引入第三方评估审计机制，对铁路客运企业的运营效率、服务质量等进行合理评价

针对铁路监管部门人员编制严重不足的问题，建议引入社会第三方的评估审计机构，对铁路客运企业的运营成本、支出、合理利润以及运营效率、服务质量等进行独立审核，作为铁路客运监管部门对铁路客运企业补贴的科学依据。

3.2.5 逐步引入社会公众特别是铁路客运乘客监督的铁路客运服务质量评价机制

逐步实行社会公众特别是铁路旅客的公开监督，明确顾客需求，建立阳光铁路客运服务质量评价机制，全方位掌握铁路行业运营管理服务的现状，倒逼铁路客运企业提高服务意识和服务效率。在此基础上，建立铁路运输企业绩效考核评价制度，定期对辖区内铁路运营企业进行绩效评价。

铁路客运市场的监管正处于“摸着石头过河”的阶段，市场尚未完全开放，铁路监管局与各铁路局还有千丝万缕的联系。这恰好为监管的尝试和摸索创造了有利条件，是一个很好的经验积累过程。通过绩效考核，一方面调动各铁路局提高生产效率，优化服务水平；另一方面积累监管经验，把握问题本质，为今后进一步开放市场，做好监管层面的准备。

3.2.6 在铁路客运市场监管中引入“吹哨人法案”，实施客运企业的“有罪推定”原则，配合以“严刑峻法”

针对目前铁路客运市场监管人员严重不足，疲于充当“救火队员”的问题，可以借鉴欧美等国家在证券等领域监管的成功经验，逐步推进“吹哨人法案”、“有罪推定”、“严刑峻法”这三板斧的民众监督机制的完善与落实[15]。

（1）通过“吹哨人法案”鼓励民间监管力量的发挥

借鉴美国《联邦民事欺诈索赔法案》的程序性修正案“吹哨人法案”[16]，允许个人代表铁路客运监管部门起诉受到政府补贴的铁路客运企业的违法欺诈行为。铁路客运旅客作为消费者，一旦发现铁路客运企业有上述行为，即可以进行揭发检举。然后请司法部门调查，如果检举的内容属实，那么该企业所交罚款的15%～25%归举报者（即“吹哨人”），如果司法部门不予调查，也可以自己调查（称之为“私人检察官”），如果调查结果证明举报者的检举是正确的，那么企业罚金的25%～30%归其所有。引入“吹哨人”法案，透过民事诉讼的方式，可以有效监督铁老大，防止其利用行业的天然垄断侵害消费者权益。

（2）鉴于普通民众与铁路客运企业地位的不均等，建议建立“有罪推定”的民众监督机制

所谓“有罪推定”即凡是民众举报人举报的铁路客运企业的问题，其无需拿出证据，而作为铁路客运企业其必须进行举证，证明其无罪，否则默认其存在民众举报的问题。

（3）对于铁路客运企业由于信息不对称等造成的垄断问题，一经举证，严格落实“严刑峻法”

针对其违法成本与违法所得相比如隔靴搔痒的现状，建议改变传统固定数额的罚款，改为按其客运营业收入一定的百分比进行惩罚，或者扣除其年客运补贴一定的百分比，真正对铁路客运企业的违法行为起到“震慑”作用，划定一条红线，使其不敢、不能、不愿违法，扰乱正常的铁路客运秩序。

4 结 论

铁路客运关系国计民生，特别是在改革转型的环境下，一方面，铁路客运运输效率、服务质量等方面饱受诟病；一方面，以高铁客运专线为代表的铁路客运存在严重市场风险，巨额债务等问题隐患，本研究在总结铁路客运市场监管存在问题的基础上，明确了铁路客运市场监管目标和相应的思路，进而抛砖引玉，给出相应的对策，旨在厘清政府与市场的边界，提高监管水平，为铁路客运市场的健康发展保驾护航。需要指出的是，当前政企分开环境下政府主管部门对于铁路客运市场的监管仍处于“摸着石头过河”阶段，具体实施过程中存在的法律政策壁垒、信息不对称壁垒、公益性与盈利间矛盾等的化解，需要监管艺术水平的不断创新与提高，这些也是在后续研究和实践中需要不断深入的地方。

参考文献：

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[5] 中华人民共和国铁道部. 铁路旅客运输规程[Z]. 1997.

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[7] 中华人民共和国铁道部. 铁路旅客运输办理细则[Z]. 1997.

[8] 中华人民共和国国务院. 铁路安全管理条例[Z]. 2013.

[9] 中华人民共和国国务院. 铁路交通事故应急救援和调查处理条例[Z]. 2007.

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[14] 亚当·斯密. 国富论[M]. 北京：中国华侨出版社，2012.

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[16] Mizutani H. Whistleblower protection act[J]. Japan Labor Review， 2007，4（3）：95-121.