关于秣陵街道人口老龄化问题的调查与对策研究

杨晓颖

【摘要】：人口老龄化将成为人类社会的常态， 它所带来的挑战更多地源于老化的人口年龄结构与现有社会经济体制之间的不协调所产生的矛盾， 这使公共政策调节成为必须。仅仅调节人口政策、 仅仅调节针对老年人的政策或某一部门的政策都不足以全面应对人口老龄化， 而应当以社会整合和长期发展的视角来重构当前的公共政策体系。在重构过程中， 不仅要统筹人口系统与其他社会系统的关系， 而且要统筹短期目标与中长期战略的联系。 因此， 应建立一个权威的常态统筹机构， 并結合中国的国情， 重新定位老年人的社会角色、 解决老年人养老的现实问题、 支持老龄化社会的可持续发展。调查小组以南京市江宁区秣陵街道为例，进行实证分析研究该地区老龄化的现状、影响，并从重构创新公共政策的视角提出应对人口老龄化的对策。

【关键词】：人口老龄化;公共政策;对策

卫生条件的改善、医疗技术的推广、生活水平的提高以及保健意识的增强， 大大降低了人类的死亡率， 使人类寿命普遍延长。 在人类寿命普遍延长的同时， 人们的生育行为也发生了显著变化 。在经历了第二次世界大战后的人口快速增长以后 ， 发达、发展中国家的人口生育水平依次开始下降。人口增长模式的这些变化不可避免地加速了老龄化进程， 人类社会全面进入老龄化阶段。作为一种必须面对的客观趋势， 人口的老龄化在任何国家和地区都概莫能外， 差别只是出现的早晚和进程的快慢。目前 60 岁以上老年人口比例超过 10% （即按照国际通行标准进入老龄化社会的基本标志）的国家和地区已有 77个 ， 而到 2050 年， 这一数字可能增长到 165 个。不仅如此， 全球的老年人口每年正以2 %的速度增长，不仅高于同时期的整体人口增长率， 而且超出其他各年龄组的增长速度。人口老龄化将成为人类社会的常态。它不仅是社会经济发展的必然趋势， 也是人口再生产模式从传统型向现代型转变的必然结果 ， 甚至可以说是社会现代化的一个重要标志 。既然如此， 我们就应该正视人口老龄化并适应人口老龄化 ， 对这一社会基本特征进行深入的研究， 使人社会在老龄化的前提下继续健康、协调地运行和发展。

一、秣陵街道人口老龄化现状、特点

（一）人口老龄化定义

人口老龄化是指在一定地域范围内，总人口中年长人口数量增加而导致的老年人口比例增长的动态过程。人口老龄化有两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程;二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常把 60 岁以上的人口占总人口比例达到 10% ，或 65岁以上人口占总人口的比重达到 7% 作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。

（二）秣陵街道人口老龄化现状分析

1. 老龄化超前于现代化，“未富先老，边备边老”形势严峻

经济方面，老龄人口普遍收入较低。在我们发放并回收的有效问卷里，约51%的老人年收入在两万元以下，31.5%的老人收入在两万至五万之间，收入普遍较低。西方发达国家在进入老龄化时（约在 1990 年左右），人均 GDP 超过 10 000 美元。中国进入老龄化社会约在 2000 年，当年人均 GDP 为 860 美元。总体情势来看，我国未富先老的情况很是突出。

2.老龄人口绝对数量大，且发展迅速在接受我们问卷调查的所有人当中，约18.5%是65岁以上的人口，老龄人口所占比重很高。窥一斑可知全豹，我国老龄人口数量很大，并且呈现快速增长的趋势。

3.老年人口结构性问题突出

人口结构主要包括年龄结构、性别结构、教育结构、收入结构、家庭结构、城乡分布等几个方面。老年人普遍受教育程度低，收入低，且这样的老年人普遍分布在农村，这样使得城乡分布严重失衡，农村在养老方面存在的问题相比较城市而言要严峻很多。

老年人收入来源单一，基本能满足日常生活所需，但呈现出明显的城乡差异。调查中，57. 3% 的老人表示自己有固定收入，79.9% 的老人表示收入能够满足日常生活所需。但深入分析发现，老年人的收入来源结构较为单一，半数以上的老年人依靠离退休金生活，20.7% 的老年人靠家庭养老，13.4% 的老年人靠国家最低生活保障或优抚金生活，这三种收入来源是老年人收入来源的主要渠道。

二、人口老龄化的社会经济影响

（一）人口老龄化对社会保障体制形成压力

由于人口年龄结构的持续变化 ， 中国劳动力人口与老年人口的比例关系正在发生重要的变化， 传统意义上的老年人口赡养比正在不断提高， 中国 “现收现付” 式的养老金制度面临极大压力。不仅如此， 医疗保健和社会服务的相对滞后， 以及传统家庭养老功能的弱化， 也对中国的社会保障体系提出新的要求。

（二）人口老龄化给公共安全带来隐患

中国社会仍处于转型期 ， 受到不同程度现代风险和传统风险的影响， 其公共安全问题不断显现， 并随着人口老龄化进程的加速而由“初显”逐渐发展为“凸显”， 快速的老龄化在无形中加剧了高速现代化所产生的社会与经济压力

（三）人口老龄化对文化传统造成冲击

赡养父母对中国人来说是天经地义的职责 ， 是自己对父母养育之恩的延期回报， 由此而发展出的中国家庭养老文化绵延千载 。然而， 随着中国由传统社会向现代社会过渡， 传统的养老文化和孝文化在不同层面受到了不同程度的冲击 ， 而人口老龄化的出现则无疑起到了推波助澜的作用。

三、应对人口老龄化的公共政策视角

人口老龄化所带来的挑战和问题并不完全来自于老年人或者老龄化本身，而更多地源于人类社会对这种变化缺乏必要和及时的反应、适应和调整。换言之， 现有的社会制度或政策体系不能满足老龄化社会的发展需求， 这使得公共政策调节成为应对老龄化的必要手段。尽管人口老龄化首先表现为一个人口问题， 但却难以仅从人口因素入手进行直接调控。因此， 应对人口老龄化并不是一个局部的 、静态的政策问题 ， 我们更应该从社会整合和长期发展的战略角度来重新思考我们目前为解决老龄化问题而实施和运作的公共政策体系。

（一）重塑涉老政策体系的基本理念

1、建立权威的常态统筹机构， 整合并统一调度各类行政资源，管理、调控和实施有关涉老政策，这是重构中国涉老政策体系的首要保障。2、重新定位老年人的社会角色，协调老年人群体内部以及老年人与非老年人之间的关系， 这是统筹机构的施政前提、也是中国老龄化政策的基本出发点。3、统筹解决中国老年人养老的现实问题， 将西方国家的经验与中国的现实及文化传统统一起来，将社会福利与家庭功能进行整合，这是中国老龄化政策的核心内容。4、统筹老龄化政策的短期目标与中长期战略，在为应对人口老龄化创造必要的物质技术条件的同时， 支持中国经济社会的可持续发展。

（二）建立权威的常态统筹机构

统筹应对人口老龄化应当首先寻求在行政管理体制上的突破，这是重构中国涉老政策体系的首要保障。在政府管理体制改革的背景下，只有建立一个权威的常态统筹机构或政府

部门， 从体制上整合人口计生、民政、公安、卫生、人力资源与社会保障等部门的相关职能和资源，为统筹应对人口老龄化提供重要的体制、组织和资金保障， 才能有效推动涉老政策体系的重构， 并在科学的整体规划和设计下对相关政策进行统一的管理、调控与实施， 从而为中国社会在老龄化的背景下继续健康、协调地运行和发展奠定必要的制度基础。

（三）重新定位老年人的社會角色

公共政策对于老年人的社会角色应当有着灵活的定位， 而不是把他们一律视为需要被供养、被照顾、被救助的对象。当我们的公共政策不再机械地将“老年人”与“被供养的人”画上等号， 人们自立自强的意识就可能会增强、不良的生活方式就可能会减少、平均健康水平就会提高 ， 社会运行的成本才有可能降低，从而形成“积极应对老龄化”的良好环境。