市政环保ppp项目的风险分析

殷筱晔 左绍美 田勇超

【摘要】：通过在环保领域运用ppp模式能够有效解决环保产业发展的若干问题，促使环保产业高效发展，但在实际运作中环保ppp项目产生了诸多问题。本文列举一些典型案例，对其存在问题及原因进行了分析。在此基础上对其存在的风险进行分类并对增强风险管理能力进行了简要建议。

【关键词】：环保；PPP；风险管理

引言

政府有限的公共服务供给难以满足公民无限的需求，引入私人部门参与合作能够有效解决政府这一单一主体公共服务供给不足、融资压力大、技术不精等问题。PPP模式已经在环保领域产生了巨大的作用，为解决环保产业资金投入不足、技术要求高等问题提供了解决方法，已经得到广泛运用。2015年甚至被称为“PPP元年”，但是在这股PPP热潮中，失败案例也大量存在，日本杉田定大教授曾指出：“日本花了20年只做了500多个PFI/PPP项目，其中只有6个失败。中国2年就做了3000多个，冒进是会出问题的，不知会有多少个失败。”[1]在推进PPP的过程中，我们不仅应多方面、多角度分析一个项目有是否适合采用PPP模式，还应对现有PPP失败案例进行分析，失败案例的教训甚至比成功经验更加重要，深入分析其存在的风险及生成原因才能提高公私双方风险识别及风险管理的能力，充分发挥PPP模式的价值。

一、市政环保PPP项目中存在的问题及风险分析

以下笔者列举了12个典型的失败市政环保PPP项目，涉及污水处理、垃圾焚烧、发电、供水项目等，其中自来水供水项目最多，占据所有列举项目的50%，其次是污水处理项目，占33.3%。

根据表1中对笔者进一步对环保ppp项目的分析，项目存在的各种问题可以归结为以下三类：一、政府方面：回购、拖欠应付费用、收费变更；二、私人方面：技术及后期监管不达标造成污染问题；三、其他问题：缺乏上位法规定、合同订立不合理。另外，在合理的公私合作关系中还混杂了寻租——设租关系：政府作为公权力的拥有者，通过部分ppp项目看出其信用存在问题，导致双方合作关系出现破裂，这也可能是一种设租现象的表象。由于公共领域的漏洞，政府官员企图通过非法的非经济手段来获得、维护其既得利益，在政治领域开展隐藏的幕后交易，ppp项目中的设租导致的寻租行为必将导致社会资源的极大浪费，使公共利益蒙受极大的损失。就私营部门来说，前期搜寻可能的经济组的信息，后期由于政府官员变动、法律变更等因素导致前期寻租的努力得不到回报，也导致自身利益的极大损失。但是在社会环境及人的自利行为、公共机制等主观、客观、体质因素的影响下，寻租、社租现象还是存在的。为进一步研究ppp项目背后的风险，在表1分析基础上，笔者通过罗列13种PPP项目中的常见风险，来进行以上项目存在的风险的具体探究。

根据表2对PPP项目的风险分析，可以看出在环保PPP项目运行的过程中，因为政府所产生的风险如政府信用、政治决策失误/冗长、腐败占据很大比例，其他类型的风险产生机率相似。私人部门在配套设备服务提供上有所不足，还存在收费变更等问题。公私部门都存在行為失范的问题，最终都将导致公共利益直接受损，使人们难以获得应有的合格的公共服务。总体来看，政府应该更多承担起由于自身失范行为导致的风险，通过立法为PPP风险提供法律支撑，避免政府部门失信。根据风险分担原则合理分担公私双方承担的风险，私人部门也应合理承担。

二、加强环保PPP风险管理能力的建议

（一）合理设计风险分担方案

在项目合作前，风险评估公司要充分评估企业的经济实力以及融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需融资，使得前期努力付诸东流，还使得企业蒙受不必要的损失。风险分担应遵循以下原则：①风险分担与控制力相对称，即公私双方应该以项目大局为重，在风险分配上遵循由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险的原则；②风险分担与收益相对称，分担风险越大，相应的收益亦应越高；③风险分担与投资者参与程度相协调；④承担的风险要有上限。[8]

（二）做好风险转移工作

为防止公私双方以及项目在运行时蒙受不必要的损失，保证项目顺利地运作，在进行风险转移工作时，公私双方不应尽可能以将风险转移给对方为目的，具有承担风险能力却试图摆脱自身风险。在实际风险分担过程中，有能力承担更多风险的一方应该尽量承担风险，对于能力不足、难以承担风险的另一方，应通过保险、担保等方式对风险控制力较弱的一方进行转移，最大程度减轻所承担的风险，以保证项目参与双方都能够合理管控风险，最终达到项目预期实现的效果。

（三）进行全生命周期集成化动态风险管理

Ppp项目参与方、合同结构以及运作程序比较复杂，面临的风险也比一般的项目大，这就使风险管控的难度增强。在项目进行过程中，很有可能产生在签订合同前期未预料到的风险，因此利用全生命周期系统、理论对项目进行动态风险管理是必要的，通过对投入的人力、物理、财力进行有效整合，综合考虑各种风险因素采取科学风险管理措施。[9]为实行动态风险管理，首先应加强政府部门的监管能力，进行事前、事中、事后全过程管理，管控好项目运作过程中的各个环节，如项目风险管理计划、项目风险识别、项目风险度量、风险分配、风险应对以及风险管控，明确各个流程的主要任务，采用多样化的方法做好风险管理的工作；其次，采取多种风险规避措施：采取保险、外商政府出口信贷、与政府背景大公司合作、担保措施、承包商担保或银行提供保函、合同约定政府补偿等。[10]

（四）完善特许经营合同

《PPP模式合同范本暨政府和社会资本合作项目通用合同范本（指南）》编制了86条规定编制合同，在实际操作中要严格遵守范本的各项原则，根据项目实际情况合理编订合同。厘清ppp合同的性质是民事合同还是行政合同，ppp合同不仅仅是简单的行政合同，应给予社会投资者依法申请仲裁甚至提出民事诉讼的权利在合同中需明确双方的权利和义务以确保公用事业顺利完成，避免因合同订立不完善带来的后续问题。[11]

（五）完善ppp法律法规，做好顶层设计

Ppp项目中存在很多由于法律变更导致后期ppp运作出现问题的案例，ppp立法滞后于现实中ppp项目的实际发展速度，缺乏合理顶层设计必将导致ppp在实际运作中出现问题。政府在ppp立法方面应该加快步伐，制定上位法，综合协调现已出台的ppp的若干法律法规并设置统一的协调机构。通过这些措施增强ppp立法的效力，保证项目在较长的周期中有法可依，为ppp项目在实行过程中提供依据、避免冲突，加强执法效力，将ppp项目中可能存在的问题明确规定、尽量减少ppp项目因为法律问题可能带来的经济损失。在上位法的指导约束下，做好顶层设计，避免由于跨地区或设计多行业主管部门的项目在运行中出现问题，避免在项目运行过程中由于法律变更导致的一系列问题。[12]

注释：

[1]CIDEG专题论坛：日本PPP项目和僵尸企业处理经验[R].2016（3）

[2]PPP模式失败案例之长春汇津污水处理厂.水工业市场，2015，（3）

[3]国内外九个PPP项目失败案例及评价.水工业市场，2015，0（10）

[4]赵晔，我国PPP项目失败案例分析及风险防范.地方财政研究，2015，0（6）

[5]全國工商联环境服务业商会.《关于环境基础设施项目违约情况的调研》[N]. 21世纪经济报道.2015（10）

[6]亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析.中国软科学，2009，（5）

[7]杨翠云，中国PPP项目风险的案例分析.现代商业，2013，（15）

[8]苗延亮，浅谈PPP项目的风险管理.铁道建筑技术，2010，（12）

[9]叶晓甦，周春燕，PPP项目动态集成化风险管理模式构建研究.科技管理研究，2010，（3）

[10]苗延亮，浅谈PPP项目的风险管理.铁道建筑技术，2010，（12）

[11]王守清，冯珂.PPP热潮中的冷静思考[J].城乡建设，2015，（8）

[12]王守清，冯珂.PPP热潮中的冷静思考[J].城乡建设，2015，（8）

参考文献：

[1]CIDEG专题论坛：日本PPP项目和僵尸企业处理经验[R].2016（3）

[2]PPP模式失败案例之长春汇津污水处理厂.水工业市场，2015，（3）

[3]国内外九个PPP项目失败案例及评价.水工业市场，2015，0（10）

[4]赵晔，我国PPP项目失败案例分析及风险防范.地方财政研究，2015，0（6）

[5]全国工商联环境服务业商会.《关于环境基础设施项目违约情况的调研》[N]. 21世纪经济报道.2015（10）

[6]亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析.中国软科学，2009，（5）

[7]杨翠云，中国PPP项目风险的案例分析.现代商业，2013，（15）

[8]苗延亮，浅谈PPP项目的风险管理.铁道建筑技术，2010，（12）

[9]叶晓甦，周春燕，PPP项目动态集成化风险管理模式构建研究.科技管理研究，2010，（3）

[10]苗延亮，浅谈PPP项目的风险管理.铁道建筑技术，2010，（12）

[11]王守清，冯珂.PPP热潮中的冷静思考[J].城乡建设，2015，（8）

[12]]王守清，冯珂.PPP热潮中的冷静思考[J].城乡建设，2015，（8）