本轮天津市土地利用总体规划实施保障措施相关问题及建议

王晶

摘 要：本轮土地利用总体规划在土地管理工作中发挥了重要作用，但在实施过程中也遇到了许多新情况和新问题。土地利用总体规划实施保障体系包括土地利用分区和分区管制措施、土地整理复垦、荒地开发与中低产田改造等内容，其中的核心部分是土地利用分区和分区管制措施，通过分析国土资源部和天津市土地利用总体规划调整的相关政策，阐述了土地利用总体规划实施中可能出现存在的问题，简述从各角度完善规划调整的管理措施及实施方法。

关键词：本轮规划 完善规划措施 土地利用

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）04（b）-0097-02

1 本轮规划执行情况及制定的相关保障措施

2010年7月，国务院批复实施《天津市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下簡称“《规划》”），《规划》的实施，在加强土地宏观调控、严格保护耕地、促进建设用地集约节约利用等方面起到了积极的作用，有力地保障了天津市经济社会快速、持续、健康发展。

“规划实施保障措施”作为《规划》中十分重要的独立章节，分别从规划控制、公众参与和民主决策、制度建设、经济手段、预警机制、动态监管、节约集约评价、实施评价等8个方面制定了本轮规划实施保障的具体措施。文章将结合本轮规划的执行情况分析规划实施保障措施在规划实施期间发挥的作用。

1.1 本轮规划制定的相关保障措施

为保证规划期末耕地与基本农田目标的实现，本轮《规划》提出了建立耕地、基本农田保护的经济激励机制，将耕地保有量和基本农田保护面积作为一般性财政转移支付额度的重要依据，建立包括耕地占用、补充耕地等土地利用预警机制和对耕地的保护、开发、占用及整理的动态监测系统等一系列措施，这些措施的制定及执行不但有效保护了耕地和基本农田，而且调动了农民种田的积极性，实现了规划目标。

为保证规划期末各项建设用地指标控制在规划目标以内，《规划》提出了建立目标责任制、建立“规划-计划-项目”管理制度、建立指标预留机制、强化预审制度、完善征地制度等措施，使建设用地审批科学化、规范化，在保障机场二跑道项目、东疆港、滨保高速公路等一批重大的基础设施项目用地的同时，还确保了天津市建设用地总规模、城镇工矿用地规模均未突破规划目标，但由于天津市部分区县城乡建设用地规模已超出规划目标，需进一步在此次保障措施中探寻解决方案。

为实现天津市建设用地节约集约高效利用，在本轮《规划》编制之初，提出适当提高土地税费占房产税负的结构比例、建立分类对各区县进行土地集约利用考核体系与标准等措施，这些措施的提出与执行，使天津市人均城镇工矿用地控制在132 m2，实现了本轮《规划》人均城镇工矿用地控制目标，但土地利用强度和效率等方面在全国一线城市中还处于中游水平，还需进一步加强相关措施建设。

此外，为保证《规划》可以按照既定目标有效实施，《规划》还提出了制定《天津市土地利用总体规划实施管理办法》以保证土地规划各项流程规范进行。建立土地利用总体规划公告制度、建立行政信息公开制度等进一步优化管理程序，确保规划的有效实施。同时还提出了建立土地利用预警机制、利用土地规划管理信息系统强化动态监管、开展规划实施评价和决策分析辅助工作，确保本轮规划执行的科学性、严谨性、准确性。

《规划》实施以来，天津市依照实施保障措施要求，严格依据土地利用总体规划实施土地用途管制，加大了对违法用地管理力度，同时对耕地的保护、开发、占用及整理等情况进行全面检测，做到了“地动人知”，使得规划空间布局得到进一步优化，促进《规划》确定的“两城优化调整，滨海重点发展，西部协同发展，南北适度拓展，北端生态保育”的空间战略形成。

1.2 本轮规划存在问题

本轮规划自实施以来，天津市在耕地保护、建设用地节约集约利用、指标控制、土地利用结构和布局优化完善等方面均较上轮规划取得长足的进步，这与相关实施保障措施的制定及执行是密不可分的，但是本轮规划还存在如城乡复垦规模难以实现、城乡建设用地突破规划目标、节约集约用地水平不高等问题，下文将主要分析本轮规划实施保障措施的执行情况，并针对以上问题结合外省市相关经验提出建立相关保障措施的建议。

2 规划后期进一步完善规划实施保障措施的有关建议

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。要贯彻落实土地利用总体规划，需要构建完备的土地规划实施保障体系，以保证规划所确定的土地利用的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现，从而使城市建设能够高效、有序、持续地进行。本轮《规划》已从法律、行政、经济、技术等方面提出了相对完善的实施保障措施，但还存在诸多不足，建议从以下方面进一步完善。

2.1 进一步健全保障规划实施的法律法规

《天津市土地利用总体规划实施管理办法》于2013年12月起实施，办法对建设项目用地预审、建设用地审批、城乡建设用地增减挂钩项目入库及其整体审批、土地整治项目立项涉及的规划审查、规划布局落实、规划调整以及其他与土地规划相关的管理活动进行了详细规定，对指导规划实施发挥了很好的实施保障作用，但该办法是由市国土房管局印发，对其他相关单位涉及土地规划的活动管控力相对不足。经调研，上海、广东、浙江、河北等省市，均由省（市）政府发布该办法，因此，为更好地发挥土地利用总体规划的保障作用，建议由市政府发布该办法，提高其约束力。

2.2 进一步完善保障规划实施的行政措施

土地利用总体规划实施要依靠行政手段来组织、指挥和监督，行政管理措施的优点在于集中的统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活。

建立对于规划目标完成情况的年度考核标准和制度。以区县政府为考核对象，依据《规划》下达各区县的规划期末各项主要约束性指标、存量建设用地复垦指标，以及每年度区县申请的新增城乡建设用地指标，结合当年度变更现状地类数据，于每年底对各区县城乡建设用地、耕地保有量、基本农田保护面积等指标的落实情况进行考核，当年土地规划实施评价结果也纳入考核，对于考核不合格的区县限制其下年度规划调整或核减下年度规划新增城乡建设用地指标。

2.3 进一步完善保障规划实施的经济手段

完善土地利用税收调节体系。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度，适当提高土地税费占房产税负的结构比例，建立有利于节约和集约利用的土地税收调节机制。提高土地利用效率，推动土地的节约集约利用，抑制土地市场囤积行为，防止建设用地过度扩张。

积极发挥税收调节经济的杠杆作用，调整天津市现有土地使用税的区域等级和征收标准，按项目单位面积产出率、贡献率实施差别化奖励制度，增加企业低效用地持有成本，促进落后产能的淘汰和企业转型升级。

2.4 进一步完善保障规划实施的技术手段

基于现有土地规划管理信息平台，结合规划实施期间出现的新问题，进一步扩展规划实施动态监管相关功能。开发土地现状变更、规划管理、用地审批和土地登记等工作中涉及的指标管理、综合统计分析、在线制图、指标预警、动态更新、业务逻辑约束等功能模块，将日常土地管理业务工作全部纳入统一的信息平台，充分挖掘、利用基础数据，变死库为活库，为土地管理工作提供高效辅助决策支持，通过技术手段保障土地规划有效实施。

探索建立基于开放标准、适合Web应用、松散藕合、便于信息共享和应用集成的土地规划信息技术平台，从技术层面实现土地规划与城市规划等相关规划的协同管理。

具体而言，通过协同管理技术平台，要实现不同规划之间有限的数据共享和相互调用，各自权限下的成果数据动态更新，规划应用系统之间非相关业务相互独立，同时要建立相关规划应用系统在业务交叉点上复杂的逻辑约束关系、协调处理方案、预警机制。

通过松散耦合、有限共享、权限不变、有效沟通的协同管理机制，可以消除各个规划管理部门对于自身权力和资源掌控力削弱的顾虑，为“多规”有效衔接、协同管理创造有利条件。

参考文献

[1] 徐小磊，杨则东，孙仁伟，等.安徽省水文地质环境地质调查战略研究[J].安徽地质，2004（3）：201-208.

[2] 汪瑞.区域土地利用规划在海峡西岸经济发展中的作用[J].安徽职业技术学院学报，2010（1）：14-15.