新农村建设中农村基层组织工作人员职务犯罪探析

邵勇嘉　王恩茂

摘 要：立足于新农村建设的需要，国家对农村投入不断加大，对农村发展日益重视。通过一系列政策使得农民生活水平不断提高，农民生活日益富足。但与此同时，农村基层组织人员的权力不断增大，这为涉农职务犯罪提供了可乘之机。重庆市作为大农村与大城市相结合的城市，近年来农村职务犯罪呈高发态势。以重庆地区为视角，从相关案例为切入点，探求新农村建设中农村基层组织工作人员职务犯罪的特点、成因，并提供相关具有针对性的对策及建议。

关键词：新农村建设；基层职务犯罪；具体成因；犯罪预防

中图分类号：D924.11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0192-04

自2013年最高检开展全国检察机关查办和预防发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项工作以来，截至2015年5月，各级检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28 894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。农村基层组织工作人员职务犯罪已经成为职务犯罪中不可忽略、不可轻视的组成部分。

重庆位于我国西南部，地形复杂，是一个大城市、大农村、大库区集于一体的特殊直辖市，农村地域广阔。据统计，2014年重庆市共有2 246.31万农村人口，共有14个国家扶贫开发重点区县，有4个市级扶贫开发重点区县，15个非重点区县有扶贫开发任务。

目前，农村基层组织工作人员职务犯罪日益频发，有效治理该种职务犯罪，对推进城乡一体化建设，建设社会主义新农村，全面建设小康社会有巨大的推动作用。

一、重庆市农村基层组织工作人员职务犯罪基本情况

（一）农村基层组织人员的基本概念

根据《中华人民共和国刑法》第93条：本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

2000年，全国人大常委会专门对刑法第93条规定的“依照法律从事公务的人员”做了立法解释，解释如下：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

（二）当前重庆市农村基层组织工作人员职务犯罪的基本情况

2013年1月至2014年6月，重庆市检察机关共立案查办村社干部职务犯罪148人，约占同期查办职务犯罪案件总人数1 475人的1/10。2015年重庆市检察机关共查办696人，其中涉农领域所占比例最大，共查处新农村建设、惠农资金管理等涉农领域202人，占总查办人数的近三成。

（三）农村基层组织工作人员职务犯罪的特征

1.罪名相对集中，作案手段简单且较为相似。据统计，在2013年1月至2014年6月查办村干部职务犯罪案件148人中，涉嫌贪污犯罪119人，占比达80.4%；涉嫌贿赂犯罪22人，占14.9%；挪用公款7人，占比4.7%。

贪污、挪用案件行为人多采用弄虚作假手段骗取资金，以虚报账目、虚增数量、收入不入账的方式为作案手段极为突出。例如，2012—2014年，被告人陈某某等人在受重庆市??镇人民政府委托，协助镇人民政府复垦办在??镇??村实施复垦工作期间，利用协助实施复垦工作的职务之便，采取虚报已经拆迁安置的屋基面积的手段，骗取国家复垦补助资金人民币427 234.85元。

對于受贿案件而言，多为利用在扶贫、移民、救济款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；有关计划生育、户籍、征兵工作等方面的职务便利，收受他人财务。例如，垫江县某村村主任利用自己在计划生育和户籍职务上的便利，共接受6次受贿，受贿数额达30 400元。

2.涉案面广，重点涉案领域突出。从重庆市近年来查处的涉农职务犯罪案件来看，主要发生在农村基础设施建设、套取补贴资金、征地拆迁等方面。例如，自2011—2013年，在重庆合川、北碚等区县相继开展的农村改厕项目当中，村干部在组织改厕项目过程中偷工减料，并通过虚报厕所数量、更改会计账目等手段以获取更多改厕资金，并将改厕资金侵吞。类似此种贪污、职务侵占案件不胜枚举。

3.犯罪集团化，多为集体共同犯罪。涉案人员为获得利益，多为利用职务上的便利相互勾结、共同作案。以村支书、村长、村会计串通作案尤为突出。被告人郑某为村支书，在协助政府从事行政管理工作中，利用职务上的便利，伙同村会计通过伪造承包合同的方式共同骗取国家退耕还林补助款44 592元、单独骗取易地搬迁补助款16 000元，共计60 592元。从纵向来看，农村基层组织工作人员职务犯罪在协助上级人民政府行政工作时，与从事相关工作的公职人员上下串通，互相为对方谋取利益。

二、农村基层组织工作人员职务犯罪频发的原因

（一）农村财务资金管理混乱

农村财务资金管理混乱，出现账目不明，收支不入账，收入账前后审核不严等一系列问题。部分农村的财务管理水平较低，且账目设置不规范。不少会计人员缺乏财经纪律观念，财会业务水平低，账务管理混乱。村支书、村主任、村会计之手，他们兼具资金的接收者、管理者、分配者三种身份于一体，权力集中在少数村干部手中，不可避免地存在着不公开、不透明的现象，这就为村干部贪污、挪用公款等腐败行为提供了“温床”。

（二）监督机制不完善

村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的权力来自村民，村民有权利实行民主监督。对于村民民主监督而言，内部监督并没有起到过多作用。一方面，村内监督不能。我国农村空心化程度严重，年轻劳动力多为进城打工，留守村中多为低文化的老幼妇孺，无暇顾忌村中账务。其次，在习惯逆来顺受的小农思想支配下，农民不懂或不敢监督，畏惧村干部，害怕其打击报复。另一方面，对口上级主管部门监管不力，监督工作更多的是流于形式，对村级行政管理常处于一种“睁一只眼、闭一只眼”的状态；更有案例表明村干部同上级政府领导串通一气，同流合污，通过村干部“上交”好处费等形式，对农村基层人员职务犯罪包庇纵容。

（三）传统官本位思想仍旧存在

虽然社会进步，经济发展，法律不断健全，但“基层上看去，中国社会是乡土性的”。中国长期处于小农社会，农村大多具有阶级性和封闭性特点。这使得农民长期缺失民主观念，农民对其“父母官”言听计从，权利意识、主人翁意识淡漠，认为自身与参政距离较远意识较严重。对于农村基层组织工作人员而言，依旧存在特权思想、族长家长制等封建意识，为谋取利益不择手段，不计法律后果。

（四）农村基层组织工作人员素质较低，法律意识淡薄

近年来，大学生村官工作为农村建设增添了新动力，但存在村官不进村的现象。农村基层工作组织人员队伍依旧以当地村民为主，有些村主任、村支书、村会计是亲属关系，更有一人身兼数职。如奉节县某镇某村黄某兼任村主任及村会计，与他人合谋贪污退耕还林补助资金。另外，从农村选举层面来讲，一些地方由于缺少必要的引导和监督，致使一些素质低的人员被选举到村基层组织岗位上，埋下了发生职务犯罪问题的隐患。基层干部长期工作在农村，消息闭塞，学习相关政策和法律法规的时间和机会较少，不能深刻理解其自身身份及具体罪名的构成，不能及时认识到自己的行为可能已经触犯法律。

三、农村基层组织工作人员职务犯罪的防范对策

农村基层人员职务犯罪案件大量发生是多方面原因共同造成的，必须采取全方位的多管齐下的措施和手段，从根本上对其加以预防和遏止。在社会主义新农村建设的大背景下，应从经济建设、政治建设、法治建设及刑法对策四个方面来防范农村基层组织工作人员职务犯罪。

（一）经济建设方面的对策

1.降低基层职务犯罪回报率。从承担的风险以及预期的获利来看，挪用公款无疑是高回报、低风险的典型。然而当农村经济发展起来，村民和村干部不再为几万元发愁的时候，再为了几万元的收益而触犯法律的行为将变得不那么诱人。村干部的腰包鼓了，自然也减少了其以触犯法律为代价的犯罪行为的发生。

2.以经济发展促使政治进步。当今，中国已经进入工业反哺农业的发展阶段，中国的问题更多的也是农村的问题。随着城乡经济差距的逐渐拉大，越来越多的人从农村流向城市，从西部流向东部，造成的后果就是贫富差距越拉越大，城市人满为患，农村老弱留守。虽然有国家政策的大力扶持，然而农村只有找到自身的经济发展出路才能吸引更多的资金和人才回流。只有资源和人才在农村汇集时，农村才能走向经济进步，而正是经济的发展，才能滋养人们对公平、民主政治的渴望。

（二）政治建设方面的對策

1.完善村级财务管理机制。财务管理混乱是滋生腐败问题的温床，建立健全农村财务管理制度，实行收支两条线，真正做到村务公开。严格遵守《中华人民共和国村民组织法》，建立村务档案。村务档案应当真实、准确、完整、规范。村委人员要认真履行财务手续和执行财务制度，堵塞财务管理漏洞。设置村务公开栏，向村民定期公开财务收支情况、重大项目建设等内容。杜绝收入不入账等问题发生。定期培训财务人员，提高财务人员工作水平和自身素质，确保账务做到明晰。

2.构建有效可行的监督机制。建立以村民为基础的内部监督机制，定期进行村务公开，重大村务活动应当有村民代表参与。建立起有村民推选产生村民监督小组，对村务决策、村务公开和农村基层组织工作人员廉洁性进行监督。提高村民参与村中事务的积极主动性，充分发挥自我管理、自我教育、自我服务。健全乡镇政府部门外部监督，明确乡镇政府对村委会监督职责。加强与农村基层组织工作人员对话，对重大事项进行全程跟踪，定期审计村务账务，走访乡村深入实践。乡镇政府也应对自我进行反腐败教育，对监督事项、监督行为、监督作坊进行明确规范，防止乡镇政府以监督为名干涉村民自治。

3.加强基层党组织建设，优化干部的任用和管理。首先，充分发挥基层党组织对农村建设的基础性作用，加强对村委人员的教育和管理。其次，应加强对村委人员的任用和管理，开展村官选拔制度，提高担任村干部的任职资格和任职条件，各级部门要引导村两委会的选举工作，真正做到民主选举，预防黑幕选拔。再次，提高农村基层组织工作人员社会福利待遇，建立激励机制，综合考量其政绩及自身素质等方面因素，采取奖金等方式奖励。最后，使大学生村官工作落到实处，使优秀人才真正参与到基层建设，建立一支具有较高素质的农村基层工作人员队伍。

（三）法治建设方面的对策

1.培育农民群众的法治意识和民主观念。广大农民群众的法治意识淡薄，缺乏民主思想。立足于农村实际情况，做到深入化实质化普法。增强民主意识，让其真正参与到民主选举。民主监督、民主管理、民主决策。摒弃对农村基层组织工作人员是“土皇帝”“大族长”的错误认识。运用多种方式形式进行法律宣传，增强法制观念的培养和防范意识的构架。当遇到侵犯自身权利的事情时，能够用法律手段维护自己权利，做到敢发声，能发声，正确发声。

2.加强法制宣传教育，提高自律和守法意识。对于农村基层组织人员，首先，着重要解决封建特权、贪图享乐及宗族家长制等腐朽落后思想，为其建立起为群众谋福利、全心全意为村民服务的意识。其次，加强对农村基层组织人员的法律意识，进行普法宣传，尤其是刑法及村民委员会组织法，告知其犯罪红线。再次，开展警示教育，廉政教育警示，通过对身边职务犯罪人员以身说法，使其汲取教训，提高广大基层组织人员知法、懂法、守法的意识，增强抵御诱惑的能力。

3.构建“村村通”下的“阳光政府”。2015年十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中提出了“互联网+”行动计划。在大信息时代下，信息网络已经成为公民与政府对话的重要平台。随着社会主义新农村建设项目的推进，农村经济的发展以及农民文化水平的提高，网络的村镇化普及也变得可能和迫切。“村村通”的实现将使各种便民利民信息在第一时间通过广播、电视、网络传递到每家每户，对于国家补助项目资金情况、村内账目的收支情况等等信息实现实时了解监督，也让乡村级的“阳光政府”成为可能，让基层职务犯罪无所遁形。

（四）刑法方面的对策

1.完善立法细则。十八大以来，党和国家的反腐力度不断加大，无论是大老虎还是小苍蝇都同等重视。然而我国刑法对职务犯罪的规制只限于具体的几项罪名，未制定出专门的反腐败法。虽然自《刑法修正案（九）》出台后，修改了贪污受贿犯罪的定罪量刑标准，但随着钱权交易、权权交易形式的多样化，罪名上无法涵盖所有的职务犯罪类型。而且基层职务犯罪具有涉案面广、发现难、取证难等特点，建议正在制定《中华人民共和国反腐败法》应专门一章规定农村基层组织工作人员职务犯罪。

2.发挥司法能动性。自2015年11月1日起正式施行的《刑法修正案（九）》删除了对贪污犯罪的具体量刑数额，改为“数额+情节”，并同时考虑犯罪嫌疑人的认罪态度，极大地提高了司法审判的主观能动性。能动司法使得受贿罪与渎职罪被定罪的可能性、刑罚严厉性都大大提升。概言之，整个过程的预期刑罚成本升高，而受贿的犯罪收益降低，刑法对策就对犯罪产生了“抑制”作用，从而防腐败提供助力。

3.行贿受贿两手抓。自2013年至今，重庆地区共审理行贿案130余例，受贿案1 200余例，存在明显的“重受贿、轻行贿”的现象。然而行贿与受贿造成的社会影响同样恶劣，“行贿情罪”的假象为“权力寻租”创造更多可能，也诱发更多的钱权交易。《刑法修正案（九）》虽加大了对行贿罪的处罚力度，仍需执法人员严格执法，行贿受贿两手抓，遏制腐败毒瘤。

四、结语

在十八届五中全会提出的全面建成小康社会新的目标要求中，到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”备受关注。对于农业大国来讲，新农村建设更是尤为突出。“十三五”期间，国家继续加大对农村发展的扶持力度，而农村基层组织工作人员职务犯罪无疑是新农村建设过程中的一大阻碍，故此加大对农村基层组织工作人员职务犯罪问题关注及相关预防显得十分重要。预防职务犯罪，推动农村经济社会建设工作顺利进行，是我国实现改善民生大计、实现共同富裕的重要保障。

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Abstract：Based on the needs of the new rural construction，the countrys increasing investment in rural areas，is becoming more and more attention to the rural development.Through a series of policy makes the rural living standards continue to improve，farmers increasingly affluent life.But at the same time，the rights of rural grassroots organizations continue to increase，this provides an opportunity for agricultural duty crime.Chongqing as a large rural combined with big city，countryside into a high-risk situation of duty crime in recent years.In this paper，in the perspective of Chongqing region，from the relevant case as the breakthrough point，to explore the new rural construction of rural grassroots organization staff duty crime causes and characteristics of and provide targeted countermeasures and Suggestions.

Key words：new rural construction；primary duty crime；specific causes；crime prevention

[责任编辑 陈 鹤]