国内地方政府债务文献梳理

王紫菡 田晓江

摘要：地方政府债务是随着经济社会发展而产生出来的，我国地方政府债务的表现形式和原因相对西方发达国家有其特殊之处。文章将通过文献梳理，对地方政府债务的界定、产生原因和风险规避进行总结，有利于推进对地方政府债务的理论和实践研究。

关键词：地方政府债务；或有债务；债务风险

地方政府债务是一国公债的一部分，是政府弥补赤字、调节经济的财政金融手段。我国的地方政府债务是随着经济社会不断发展产生出来的，国内对地方政府债务的研究始于20世纪末，并且在2009年全球金融危机之后逐渐升温。2010～2013年政府出台了一系列管控地方政府债务的政策，各地逐渐公布债务情况，地方政府债务的研究日渐深入。本文将对国内地方债务相关的研究进行一个梳理。

一、地方政府债务的界定和产生原因

（一）地方政府债务的界定

20世纪90年代初，我国对地方政府债务的研究主要集中于对欧美国家和日本地方财政和政府债券模式的探讨，因为当时我国地方政府债务规范化程度低，并且负债问题尚未暴露。

1994年我国开始推行“分税制”，在我国中央政府和地方政府财政事权和财权不匹配、国有企业改革受阻的背景下，我国地方国企的债务危机逐渐凸显，而地方政府面临的担保问题日益严峻。此时，不少学者开始重视地方债务问题，特别是对地方隐性债务非常重视。

张强和陈纪瑜（1995）将“地方政府债务”这个概念进行了分解。地方政府包含省、市、县、乡四个级别；地方政府债务既包含发行的公债，也包含与政府有关的借款活动形成的债务。我国《预算法》虽然规定地方政府不得发行公债，但是我国地方政府却有隐性负债——为地方国有企业做的担保。

自1999年起到2009年金融危机开始前，财政部、财科所、社科院、各财经大学、地方财政研究所纷纷成立有关地方政府债务的课题小组，对我国的地方政府债务问题进行规范化的研究。这个阶段的研究主要从地方的或有债务入手，探讨我国建立地方政府债务市场的模式和必要性，并且逐渐将研究重心延展到对政府债务风险的研究。这个阶段的研究对“地方政府债务”进行了清晰的定义，并且对地方政府或有负债进行了定义和研究，是后期研究的基础。其中，由财政部财政科学研究所贾康、刘尚希、赵全厚等人主导的课题成果颇丰，构建出了地方政府负债的基本框架。

这段时期研究的基础是Hana polackov Brixi（2000）对政府债务的分类，平新乔（2000）将这些观点引进了国内。政府债务可以分为四种（表1）。

基于以上分类，刘尚希（2003）提出了政府或有负债的特征：由过去的既存事实引起，并且具有不确定性；同时从财政制度、政府干预和政府担任最后支付人三个角度分析了或有负债的必然性。马骏（2005）在以上分类的基础上进行了进一步分类，将地方政府债务分为主动负债——地方为实现政策目标形成的债务，和被动负债——由于经济体制转型而被迫执行上级政策形成的债务。

安秀梅（2002、2003）也在以上分类的基础上对我国的地方政府债务进行了更细致的分类。该文将地方政府债务的债务人范围进行了明确，既包含狭义的政府部门，也包含政府机关和企事业单位，还有国有企业。安秀梅将地方或有负债分为显性和隐性的，其中隐性地方债务主要包括：地方金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口和债务、一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿、对非公共部门债务的清偿。

（二）地方政府债务形成的原因

安秀梅从体制性和非体制性两个方面分析了或有负债形成的原因。从体制上说，分税制中的财权与事权不匹配，导致地方财政财力不足而责任过重；金融产权不明晰、投融资渠道不畅通、地方政府债务管理漏洞导致了政府隐性债务的形成和积累；此外，粮食企业大量挂账也增加了或有负债。从非体制因素上说，现阶段政府负债高是推进工业化进程和经济周期波动的正常反映，地方国有企业的委托代理问题使得地方政府不得不为地方国企负担债务。李冬梅在其专著中对地方政府债务的形成原因也有深入的探讨，提到地方政府在短期内为了提高政绩而大量举债。刘尚希（2003）将政府定义为双重主体：经济主体和公共主体，因此政府在享有了公共主体权利的同时必须承担公共主体的风险，因此政府将代表社会承担公共风险——债务风险。马骏、刘亚平（2005）中也提到，地方政府有逆向选择问题，其预算软约束促使地方政府主动积累负债。政绩合法性要求做出政绩、淘汰制/年龄限制的干部晋升机制、社会和债权人的约束弱等因素都会导致地方政府突破预算，并因此造成财政机会主义，最终导致财政风险。

二、地方政府债务风险

进入21世纪，我国学者对地方政府债务的研究逐渐深入到对债务风险的研究上。

（一）地方政府债务存在的风险

综合各类文献所述，引用最为广泛的地方政府债务风险概念界定是：把地方政府债务风险分为广义和狭义两类，其中广义地方政府债务风险是指地方政府无力承担其未来应承担的支出责任和义务，而给地方乃至整个国家经济带来损失的可能性，狭义地方政府债务风险则指地方财政债务风险。

1. 定性分析

郭琳、樊丽明（2001）从内外两方面分析了我国地方政府债务的风险。内在风险包括负债总量过大存在支付风险；外债、县乡级债和隐性负债占比大，造成结构上的风险；地方政府固定利率和固定汇率负债多，存在利率和汇率风险；债务使用效率低的风险。外在风险包括债务负担带来的税收加重、风险转嫁和宏观经济政策无效风险。刘尚希（2003）将Brixi所述的政府财政（债务）风险矩阵引入，并根据我国的特殊情况进行了拓展。

2. 债务总量测算

刘成（2000）定义了政府综合债务负担率=（直接债务+或有债务），测算的政府综合负债率为90.0%～125.2%之间。刘尚希、赵全厚（2002）对地方政府债务规模进行了测算。文章地方债务分类与Hana polackov Brixi（2000）的一致，测算结果为11.68万亿。刘少波和黄文青（2008）对地方政府2006 年5类隐性债务的规模进行了估算，认为地方政府的隐性债务已接近5. 5 万亿元，占2006 年全国GDP 的26. 3%，为2006年全国财政收入的1.41倍。2008年金融危机以后，我国财政支出大幅增加，政府债务大幅提升。史宗瀚（ 2010）在考虑中央财政国债余额、四大资产管理公司待售不良资产、铁道部债务、地方融资平台债务总额、三大政策性银行债务和商业银行不良贷款这几个方面的基础上，测算得出2009 年中国政府总债务为24. 29 万亿元，占当年GDP 的71%； 同时他还预测， 2011 年年末，政府总债务可能高达39. 84 万亿元，将占2011 年GDP 的96%。曹远征（2012）采用推测法估算出2010 年政府债务规模为41.77万亿元，占当年GDP 的104.9%，其中直接显性债务为7.59万亿元，直接隐性债务（ 指养老金） 为16.48万亿元，或有显性债务（包括政策性金融债托管余额与铁道部债务）为7万亿元，或有隐性债务（指地方政府债务）为10.7万亿元。马骏（2012）采用估值法，估算出2010年政府狭义债务包括国债和四大资产管理公司债务规模为8.05万亿元，占GDP 的20.1%；政府广义债务包括国债、四大资产管理公司债务、地方政府债务、铁路债务规模为20. 65万亿元，占GDP的51.5%。魏加宁（2012）从地方和中央两个角度对我国的政府性债务进行了测算。在对地方政府债务的测算中，最大的口径包括省、市、县债务+ 乡镇债务+养老保险隐性债务+公路债务，以这个口径测算，2010地方政府负债务合计占地方收入比重为337.59%。

（二）地方政府债务风险管理

关于地方政府债务比较早期的研究专注于提出简单的政策建议。赵迎春（2006）通过对某市债务的分析，认为政府债务的财务风险是来源于管理风险。因此建议在制度上要加强对债务管理制度的建设；在需求上，通过完善事权与财权等制度弱化地方政府举债的动机；债务管理要实行全程控制。

后期关于地方政府债务管理，主要是从地方政府债务平台来看的。现有文献有从风险评估、风险预警和信用风险的角度进行研究。对地方政府债务风险的测算方法有三种：债务预警指标、财政的可持续性和KMV模型。

1. 债务警戒指标

债务警戒指标的大致思路是通过对影响地方政府债务承受能力的因素进行分析，测算负债指标警戒线。《地方政府债务》课题组（2000）对地方政府债务的警戒指标进行了设计。该文章通过对我国财政情况、经济情况、中央和地方债务空间、债务结构和外部环境的综合考量，对我国地方债务的警戒线进行了测算。测算得到的综合财政偿债率警戒线为12%；债务负担率警戒线为10%。

后期对债务境界指标的研究主要是做了压力测试。张亮（2013）对地方政府偿债率进行了压力测试分析，并认为基于参数估计的logistic模型和非参数估计的神经网络模型，比较适合对地方政府融资平台的贷款风险进行预警。沈亮（2014）以上海投融资平台为例，利用模糊综合评估法和主成分分析法，研究了融资平台的风险预警问题。

2. 可持续分析模型

可持续分析模型的基础是圭多提和库莫提出的资产负债框架，即将地方政府看作是一个企业，既有资产（地方国有企业和金融机构的净值、地方所拥有的公共资源市场价值）和负债（地方政府债务）。当地方政府的资产足以覆盖负债时负债程度就是可持续的。洪源和李礼（2006） 通过计算得到2004年我国地方政府的净资产为负的1353亿元，通过动态框架分析，我国地方政府的收入对负债是不具有可持续性的。

3. KMV模型

KMV 模型是基于Black Scholes 提出的期权定价公式和Meton 提出的风险债务定价理论，1995 年美国KMV 公司开发了KMV 模型，又被称为预期违约概率模型（EDF）。该模型首先计算出公司资产的市场价值和公司资产价值的波动率，其次，根据现在的资产价值确定未来的公司资产预期价值，然后通过公司负债计算出违约点，最后算出预期资产价值下降至违约点的违约距离（ 违约距离） ，最后通过违约距离得到违约概率的映射。也就是说，资产价值决定了违约风险。

三、国外经验借鉴

宋立（2005）介绍了美国和日本的地方政府融资方式。美国主要通过市政债券筹资，发行主体包括政府、政府机构（含代理或授权机构）和以债券使用机构出现的直接发行体；从种类来看，包括责任债券（GOs）和收入债券（Revenue bonds）。美国市政债券的投资者包括：个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。日本地方政府债务主要包括地方公债和地方公企业债，然而日本地方公债并不具有市场性，多为柜台交易的非公募债。宋立在其2004年的文章中就提到发行市政收益债券是解决地方政府债务问题的重要途径。

此外，魏加宁和唐滔（2010）总结了国外地方政府的债务融资方式，各个国家银行贷款和债券融资的占比各不相同，此外，该文还对地方债的发行进行了设计，强调了市场的作用。

四、总结

通过文献的梳理，可以发现，由于国内财政体系和经济发展阶段与国外不同，国内外对政府债务的研究在思路、方法、侧重点方面均有不同。

从理论上看，国外对地方债务的研究已经建立了相对全面的理论体系，如李嘉图理论、财政分割理论等等。然而，我国财政体系尚未健全，中央和地方的分级财政制度还在完善，地方负债问题错综复杂，我国目前对政府债务的研究还停留在对现象的简要解释，尚未建立理论体系。

从研究方法上看，由于我国地方政府债务基本没有公开数据，各地的财政和经济数据又往往并不准确，因此我国对地方政府债务的研究以定性为主。而国外政府债务公开，统计数据相对可信度高，并且有成熟的实证模型，因此定量研究较多。

从研究侧重点看，西方对政府债务的研究多集中于债务规模的决定因素和债务管理上，较少有针对政府债务危机或者地方政府债务进行研究的。这一方面是因为国外地方政府可以自行发债，并且地方政治制度与我国不同，地方政府债务问题不突出。有很多时候，针对中央政府债务的研究同样适用于地方政府。另一方面是，国外政府隐性债务不多，因此地方政府债务问题没有我国明显和复杂。

国外经验有一定借鉴作用，但是具体问题必须具体分析，我国的政府债务问题还是必须放在我国的经济社会环境下进行分析。我国对地方政府债务的研究尚待深入，从债务理论、研究方法和侧重点方面都有可以继续挖掘的部分。

参考文献：

[1]刘尚希，郭鸿勋，郭煌晓.政府或有负债：隐匿性财政风险解析[J].中央财经大学学报，2003（05）.

[2]安秀梅.地方政府或有负债的形成原因与治理对策[J].中央财经大学学报，2002（05）.

[3]马骏，张晓蓉，李治国，等.化解国家资产负债中长期风险[J].财经，2012（15）.

[4]魏加宁，宁静，朱太辉.我国政府性债务的测算框架和风险评估研究[J].金融监管研究，2012（11）.

（作者单位：王紫菡，中央财经大学金融学院；田晓江，中央财经大学组织部）