我国城市国有土地市场结构概念模型解析

王心良 许连君 胡大伟

摘 要：改革开放开始的土地有偿使用制度是我国国有土地市场化的开端，随着时间推移，市场越来越成熟，市场框架越来越完善。通过文献梳理和实证调查，得到由土地征购、土地交易一级市场、二级市场和三级市场4部分组成的我国城市国有土地市场结构概念模型。对每类市场的市场主体、产权类别、交易方式、产权载体等内容进行详细分析，总结提炼出本市场结构中还存在征地比例过高，城乡土地市场割裂，土地市场建设滞后等不足。

关键词：土地市场；国有土地；概念模型

中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）13-0001-04

1 导言

中国实行土地的社会主义公有制，土地所有制形式包括农村土地集体所有制和城市土地国有制2种形式。我国社会主义公有制规定：城市土地全民所有，由国家代表全体人民行使土地所有权。在新修改的《土地管理法》第二条第二款明确：“全民所有，即国家所有。土地的所有权由国务院代表国家行使。”我国的城市土地均为国有土地，城市土地产权唯一的主体是国务院。广义上的城市土地指城市区域内陆地、水面及地上和地下空间，而作为土地市场上可以进行交易的土地，一般特指城市建设用地，即居住用地、商业用地、工业用地、交通设施用地等几大类。

新中国成立60a来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化。以1978年改革开放为分界点，我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和有偿使用2个时期。1978年党的十一届三中全会前为无偿使用阶段，改革开放以后，我国城市土地使用制度转向有偿使用，在土地资源配置中引入市场机制。1979—1988年通过征收土地使用费和征收土地使用税建立城市土地有偿使用制度；1988—2000年对土地使用权有偿出让和转让执行城市土地流转制度，初步形成土地收购—储备—开发—出让的机制。

城市土地使用制度逐渐转向以市场为主导的转变，初步建立起适应市场经济要求的城市土地管理使用体制，确立了市场机制在土地资源配置中的基础性地位，土地市场机制的主体、机制、价格、运行模式日益成熟。然而，具体发展到什么程度，需要进一步梳理。

2 国有土地市场结构体系研究进程

（1）在国有土地产权出让方面，研究时间较早，从20世纪80年代开始，就有学者从国有土地产权性质进行理论研究，并对土地市场化提出积极的规划和设想。高波（1992）充分发挥土地作为生产要素和资产的双重功能，实行合理配置、适度投入和有效利用，发挥调控经济的职能，不断提高土地的经济效率与经济价值。周京奎（ 2007）从土地的基本概念界定和土地市场上的供给与需求、地租理论、地价理论进行初步研究；周诚（2007）对我国土地产权的构成，产权归属与界定进行论证；黄祖辉（2010）等提出实行土地制度改革导致土地市场活跃的结论。陈月红（2010）对土地市场供给的类型、供给方式、供给渠道、供给政策的分解和研究，并通过实证分析来检验我国现行的供给机制。高波（1992）指出我国城市土地市场为多元化市场体系，由土地产权总体让渡市场、土地出让市场、土地使用权转卖市场、土地转租市场、土地使用证交易市场、土地金融市场等市场组成。

（2）从20世纪90年代开始，学者明确提出土地市场层级化构架。张谷和李娴（1993）根据城市土地产权流转的顺序和参与交易的主体，把城市土地市场划分为城市土地一级、二级和三级市场；王小映（2000）阐述了我国土地使用制度从建国以来的整个变迁过程，也将我国城市土地市场分为一级、二级和三级市场；杨庆媛（2001）在中国城镇土地市场发展问题研究中，把土地一级市场的交易方式分类两类，第一类是划拨，第二类是出让、出租和入股等有偿出让土地使用权；李涛（2012）指出国有土地所有权通过出让、租赁，划拨、作价入股、授权经营等方式进入土地一级市场，而在二级、三级市场，有转让、租赁、抵押、出租、典当、作价入股等方式；袁弘（2003）我国城乡土地市场与地价体系研究，对土地市场的一级市场与二级市场、三级市场的使用权交易性质进行区分，前者是使用权流转，后两者是使用权的再让渡。并对土地流和资金流的方向做解释，在一级市场和二级市场，土地流和资金流都是单向逆行流动。在三级市场，土地流和资金流是双向的逆行流动，交易可以多层次反复进行；支大成和唐康（1999）分析了我国土地产权市场结构模式及与之相关联的地价体系，建立了相对完整的土地市场结构模型；李建建（2002）对中国城市土地市场结构研究，分析了国有土地2大来源，一是原有存量国有土地通过收购、收回和置换将土地使用权重新收归国有，二是农村集体土地通过征收变成国有土地。在土地征购方面，李涛（2012）也对中国土地市场结构进行较为全面的刻画，提出征用市场和收购市场2个土地构成维度。胡拓坪（2005）分析了我国集体所有土地出让的供给价格函数以及新增土地购买的需求价格函数，得到农村集体土地征购的市场均衡价格模型。

（3）在土地市场调整和完善方面，张敬东和黄小虎（1994）在土地二、三级市场中由于“双轨制”而导致的隐形市场的问题；刘守英（2014）建议，为完善土地租赁、转让、抵押二级市场，有关部门应出台有关规定，让存量国有建设用地也进入公开市场交易，完善交易规则、制定收益分配原则和相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展；田光明和曲福田（2010）提出中国城乡一体的土地市场制度变迁在初始阶段须由中央政府推动，并在改革征地制度、制定城乡一体土地市场管理办法和规则等方面进行制度创新，推动城乡一体土地市场制度变迁。在实践层面，积极推进我国城市土地利用方式从粗放型向集约型转变，达到城市土地资源优化配置和合理利用。有代表性的重庆、成都的地票模式、深圳模式、温州模式，嘉兴的“两分两换”模式，对农村宅基地和农村集体建设用地与城市建设用地一体化构建了一个完整的体系，为农村集体建设用地和宅基地入市提供了一个切实可行的方案。

以上这些研究，为我国国有土地市场结构体系的梳理奠定良好基础。

3 国有土地市场结构概念模型解析

我国国有土地市场结构以国有土地储备用地管理中心为核心，后向为土地征收制度，前向为土地使用的一级市场、二级市场和三级市场，如图1所示。

下面详细介绍该体系的构成和相互关系。

3.1 国有土地征购 土地征购，是土地征收和土地回购2个词的缩写。

（1）国有土地征收。区县一级政府通过对农村集体组织补偿，改变农村集体经济的产权性质，把农村集体土地变成国有土地。土地从农村集体流向区县一级政府的土地储备中心，补偿资金呈相反方向流动。城市国有土地对农村集体土地征收实现国有土地数量增加。

（2）国有土地回购。即城市国有土地所有权的重新确立，按照城市国有土地规划，区县一级政府重新收回或者收购属于其他单位或者个人拥有的城市土地。这里又分类2类，一类是因为城市规划或者公共利益，需要重新调整土地利用形式，通过对原土地使用者给与补偿的方式收购土地；另一类是对使用期满、用地者违法使用或者闲置期过长等原因的土地，依法收回，一般不给土地拥有者补偿。土地从城市土地所有者转到区县一级政府的土地储备中心，补偿资金呈相反方向流动。通过对城市国有土地所有权的回购，重新获得城市国有土地产权。土地回购不会对国有土地数量产生影响，只是原有国有土地产权从具体的单位或者个人重新回到政府机构。

征地是一种政府行为，是政府强制的专有权利的体现，必须依法批准并进行补偿，接受社会公开监督。不管是土地征收还是土地回购，土地接收方都是唯一的，即政府，属于完全的买方垄断市场。

3.2 国有土地一级市场 国家将国有建设用地使用权出让给企业、单位或个人，属于土地一级市场。交易主体双方是区县一级政府与地产企业及公共事业单位。国有土地一级市场由市、县级人民政府及所属职能部门组织操作，市场的供应方是唯一的，即政府部门，需求者是众多的土地需求者，这个市场是政府完全垄断。

目前我国城市一级土地市场的需求者主要有3类：一是房地产开发商，他们对土地的需求主要集中在城市建设用地中的住宅用地、商业用地和综合用地上。二是生产性企业，他们对土地的需求主要是厂房、仓库用地。三是公共事业单位，他们对土地的需求主要是科研、教育、医疗以及相关配套用地，由于我国公共事业的用地一般为行政审批后划拨，这一部分的需求往往与上述两者的竞争性需求是分开的，对我国土地市场的交易与价格影响较小。

一级市场的交易方式是指国家通过指定部门将征收或者回购的国有土地通过划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式给土地使用者，形成建设用地使用权出让市场。土地从区县一级政府的土地储备中心流向房地产开发商、经济组织和公益项目使用者，资金呈相反方向流动。出让的土地，可以是生地，也可以是毛地、熟地、净地等土地类型。土地使用权出让环节的增值，是首次增值。

3.3 国有土地二级市场 国有土地二级市场，是指土地使用者将符合规定可以转让的土地，通过转让等形式进入流通领域，一般是指首次进入流通市场交易所形成的市场。获得国有土地使用权的用地者，在合同约定的期限内，将依托在房地产和生产性企业工厂上的剩余期限的土地使用权转让、出租给其他用地或抵押给银行的活动，属于土地二级市场。交易主体是房地产企业与经济组织或者个人，土地二级市场土地供给和需求双方数量众多，是一个完全竞争市场。交易流程为土地从房地产开发商、经济组织流向经济组织和个人，资金呈相反方向流动。土地二级市场属于土地使用者之间的交易行为，政府应负监管之责。国有土地二级市场是土地使用权占有环节的增值，是二次增值。市场的其他参与者包括：一是金融机构；二是中介机构。例如土地估价机构、土地交易经纪、土地法律顾问等部分组成。

3.4 国有土地三级市场 土地三级市场是指购买地产的单位和个人，再次将土地通过转让、出租、抵押、置换等形式进行交易，形成土地三级市场。这个市场供求双方，数量众多，也是一个完全竞争市场。交易流程是土地在经济组织和个人之间相互流动，资金呈相反方向流动。土地三级市场还包括以资金运作为核心的土地金融市场和土地交易磋商、土地评估、土地信息服务、土地登记和土地仲裁等为主要构成内容的土地中介服务市场。三级市场的土地使用权转让环节的增值，是三次增值。

4 破解国有土地市场结构中存在的问题对策

4.1 改变过多非公益目的的征地，完善征地制度 在我国现行的法律框架下，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有；国家为了公共利益的需要，依法对农村土地实行征收或征用并给予补偿。在征地中，政府是征地的唯一执行者，是征地的需求方完全垄断者。处在征地另一端的农村集体经济组织，属于相对较弱势的位置。在征地过程中，因为完全垄断所造成的强势政府，会造成征地标准、征地范围不合理、征地程序不规范等问题。要进一步健全和完善征地制度，需要明确规定，除了公共利益的征地之外，不通过征地方式来实现土地国有化，以减少征地纠纷，提高社会和谐程度。

4.2 改变土地市场建设滞后的问题，优化市场交易机制 在土地一级市场中，国家是唯一的土地供应者，处于完全垄断地位。传统的划拨用地，对提高土地使用效率，提升资源配置形成阻碍，造成用地不经济等问题。利用市场配置的土地出让方式，能优化土地利用模式，提高土地资源利用效率。在土地供给过程中，土地市场建设滞后造成的不规范的操作，低价甚至减免出让金的情况依然比较突出，影响了土地资源的优化配置。需要大力发展二三级土地市场，规范土地中介服务市场，理顺土地价格形成机制，促进土地市场健康发展。通过市场机制，最大限度的优化土地资源和资产，实现社会经济和环境效益的可持续发展。

4.3 改变城乡建设用地市场分离的状况，建立统一的城乡建设用地市场 我国城乡建设用地市场的分割，造成城乡土地权益不平等等问题，导致农村集体建设用地供给与市场严重脱节，降低了土地使用市场的效率，也为农地转化审批供给造成黑市交易，提供了腐败温床。要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。

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