法律视角下的公私合作伙伴关系探析

彭翔

摘 要：随着我国城镇化进程的不断深入，公私合作伙伴關系契合这个进程，因此公私合作伙伴关系成为当前一个热门话题，一方面由于其合作双方的特殊性；另一方面由于公私合作伙伴关系将会直接关系公共利益的特点。本文从大众关注的公私合作伙伴关系相关法律问题的角度入手，介绍了公私合作伙伴关系的涵义，以及公私合作伙伴关系主体的特定性，我国公私合作伙伴关系存在的问题，进而提出相应的措施。

关键词：公私合作伙伴关系；主体；对策

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）02-0129-03

一、公私合作伙伴关系的内涵

（一）公私合作伙伴关系的概念

公私合作伙伴关系，简称PPP，是Public Private Partnerships的缩写形式。关于PPP的概念，由于国际上没有统一的说法，因此来自各国的组织和学者都对PPP进行自己的理解，并给出了相应的定义。比较经典的提法有一下几种，如：联合国发展计划署在1998年给出的定义是政府、营利性企业、非营利姓组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式[1]。欧盟委员会给出的定义是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务[2]。本文给出的定义是PPP是一种合作的关系，合作的双方是政府的公共部门和民营组织，目的是政府公共部门实现公共利益，民营组织获得利益，是一个双赢的合作过程。

（二）公私合作伙伴关系双方的定位

公私合作伙伴关系双方是特殊的也是特定的，政府的公共部门和民营组织。由于我国并没有关于PPP的相应立法，因此，对于PPP关系中政府公共部门还需做进一步的理解。这里所指的政府公共部门在级别上是否有相应的要求？我们认为，PPP关系中政府公共部门的级别是指县级以上政府的公共部门。因为我国的政府组织结构来看，乡政府是所谓的“光杆司令”，没有相应的公共部门，所以可以推出，PPP关系中的政府公共部门至少是指县级以上政府的公共部门。在级别上就有了相应的要求。而村一级组织属于村民自治的范畴，相应的村民事务可以通过村民大会或者村代表大会来做出相应的决定，不属于公私合作伙伴关系的范畴，应该排除。

公私合作伙伴关系中的民营组织，可以是在我国境内或者境外的公司、企业以及其他形式的组织。但是成为公私合作伙伴关系中的民营组织，应该具备两项基本的条件，第一个条件是具有相应的规模，第二是具备相应的资质。具有相应的规模主要是从风险承担的方面来考虑，公私合作伙伴关系的项目一般都是大型的，这就要求民营组织具有一定的风险承担能力，在实践中这也是常用的办法。第二点条件是从民营组织的专业水平方面来考量，PPP关系还要求民营组织具备相应的资质，这是对专业的要求，只有民营组织具备相应的资质，才有资格成为政府公共部门的合作伙伴。

二、公私合作伙伴关系的分类

根据分类标准的不同，PPP关系可以进行多种分类。根据PPP项目由谁来付费进行，可分为两类：特许经营的PPP项目和私人融资计划（PFI、PF2）。

特许经营的PPP项目，其实其本质就是一种行政机关批准的行政许可。政府的公共部门通过向民营组织颁发相应的特许，使得民营组织取得该项目的特许经营权，同时政府公共部门向民营组织收取一定的费用[3]。在整个特许经营的PPP项目中，政府部门更多扮演者监督者的角色，这种监督贯穿于项目的整个过程。只要政府的公共部门发现民营组织有严重的违背其意向的行为，政府的公共部门可以撤销特许，终止PPP关系。但是同时PPP关系强调稳定，这与政府的撤销权之间存在着一定的矛盾，这也是特许经营PPP项目的风险主要来源。

私人融资计划类的PPP项目，强调的是其融资的功能，政府的公共部门和民营组织签订相应的协议，政府公共部门得到资金支持，民营组织通过项目获得相应的利益。在这种类型的PPP项目中，最重要的依据是双方签订的协议[4]。这个协议本质上是行政合同，根据旧的行政法的规定，行政合同是不可诉的，因此行政合同的风险很大，行政机关可以不履行或者单方面解除合同，而合同的相对方救济的渠道很少。但是根据今年5月1日施行的新行政法的规定，行政合同可诉，这也意味着行政合同的相对方救济方法有了质的变化。假设在PPP项目中，政府的公共部门不履行行政合同或者单方面解除行政合同，民营组织可以上法院起诉政府的公共部门。风险变小，更有利于此种类型项目的进行。

三、我国公私合作伙伴关系存在的一些问题

（一）法律制度不完善

有一部分人认为，PPP起源于欧洲，只是近几年才被引进中国。其实并非这样，公私合作在我国已经较早的存在，只是为形成系统的理论。由于我国正处于建设中国特色社会主义法治国家的进程中，有些领域的法律还处于较为缺失的状态。针对PPP，我国目前采用的是部委发“通知”，制定“政策”的方式来规范，其法律效率较低，并且PPP有其特殊之处，关于PPP的立法肯定会与一般的法律产生一些冲突，如何解决这些冲突也是立法面临的问题。同时，我们要想PPP很好的发挥出其作用，立法的支持必不可少。

（二）为完全发挥风险转移的作用

之所以要进行PPP，很大程度上是因为PPP具有风险转移的功能。本来应该由政府公共部门独自承担的风险，通过PPP变成了与民营组织风险公担，这样更有利于政府财政的利用效率的提高，实现公共利益[5]。我国目前很多的PPP项目虽名义上采用了PPP模式，但是实际上政府却最终承担了风险，因为很多经营性项目都有财政的补贴，加之没有成熟的法律规定，所以很多时候政府仍最终独自承担风险，并没有发挥出PPP的风险公担的功能。

（三）项目运营的周期不长

政府进行PPP项目，通常是为了解决政府财政融资问题。因此，项目运营的周期应当合理，短周期意味着，政府必须在这个短的周期内还债，这样根本起不到融资的作用，融资的效果还未发挥，就面临着还债。而我国目前一些PPP项目的周期为3到5年，在这样的周期内，政府未能解决融资问题，反倒是增加了一部分的成本，起到适得其反的效果。

（四）未成立专门的PPP单位

PPP项目不仅是大项目，而且具有专业性。外国一般都成立专门的PPP单位来负责PPP项目的政策制定和业务咨询，促进PPP的发展。例如2009年欧盟就成立了欧洲PPP专家中心（EPEC），该中心汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于分享经验，为欧盟公共部门应用PPP提供技术援助。而在目前中国缺少专门的PPP单位，不利于PPP的发展。

四、完善我国公私合作伙伴关系的措施

（一）建立健全法律体系

保证PPP项项目各方的利益，必须通过立法来实现，尤其是公共利益。而目前关于PPP的法律规定主要有两大类：第一类是行政法中关于特许经营的规定，这一类算是有了较为明确而统一的法律规定，在PPP项目中起到了重要的作用，针对这一类法律规定，仍需要适时的进行补缺补漏。第二类就是关于除了特许经营的以外的PPP项目的法律规定，这一类并没有统一的法律规定，主要是由一些行政法规、部委通知以及其他领域的法规来规制。由于PPP项目本身较为复杂，涉及的领域广，没有一个明确而统一的法律对其进行规制，会造成两种极端，要么使得PPP游离于法律之外，或者被各种法规规制得根本无法实施。因此，需要有一部法律专门来规制PPP，至少应该包括以下的部分，PPP应用的领域和方式、PPP双方的定位以及权力义务、实施过程中与其他法规冲突时的法律适用问题、PPP双方的救济方式等。规制PPP的法律主要包括一些基础性的规定，有需要时可以适用相应的行政法、民法等的条文。总之，只有关于PPP的立法明确化，才能夠使得复杂的PPP在法律的框架内发挥其重要的作用，而不会乱。

（二）明确责任归属

合作是PPP的精髓，合作目的是为了充分发挥政府公共部门和民营组织的各自优势，公担风险，实现资源的优化配置。换句话来说，PPP目的是寻找一个平衡点，在这个平衡点上，双方整体的风险是最小的。不管这个平衡点偏向哪一方，都不能达到最佳的效果[6]。因此，应该明晰双方的责任归属，在某个阶段，是谁的风险就应该由谁来承担。李克强总理说过：“市场的归市场，政府的归政府”。而在PPP中的风险责任承担同样也适用，政府的归政府，民营组织的归民营组织。分清责任归属，明确PPP的应用的领域和方式，这是PPP能实施的前提条件。而责任的归属问题最终还是落到相关的法律上，因此关于PPP的立法是势在必行的。

（三）适当延长项目周期

财政资金的杠杆作用在一定的期限内才能发挥出来，因此在PPP项目中，民营组织运营期限不能太短。那么民营组织的运营期限多久才算合理呢？根据相关的研究以及实践，这个期限一般不能低于十年，最好在二十到三十年为宜。目前，我国有些PPP项目的周期为三到五年之间，这样并不利于财政资金杠杆作用的发挥，并没有很好的发挥出PPP项目应有的融资目的。因此，在法律规定了PPP应用的领域和方式之后，PPP的周期也应该做出相应的规定，根据项目的大小，周期至少不能少于十年。而那种比较小的项目，周期达不到十年的，不应该算在PPP项目的范畴当中。项目的大小和项目的周期紧密相连，同时项目周期也和PPP项目的融资效果密不可分。因此，适当而和合理的项目周期也是PPP十分重要的方面。

（四）建立专门的PPP单位

从国外的经验来看，一个成功的PPP项目离不开专门PPP单位的指导、咨询和支持等。一个专门的PPP单位应当汇集PPP领域的高级专家，他们为PPP项目提供咨询、出谋划策、分享成功经验、提供技术服务等[7]。根据我国的现状，专门的PPP单位应该由国家设立，并吸引专门人才进入单位。政府的各个层级都应该设立相应的机构，例如可以设立一个国家级的专门PPP单位统筹领导全国的PPP项目工作的开展，省级政府设立专门的PPP部门进行全省范围内的相关服务，设区市一级的政府设立专门PPP机构提供相应服务，县级政府由专门人员负责PPP相关服务。每一个级别的专门PPP单位属于上下级领导关系，遇到复杂的问题可以层层上报解决。这样一来，每一个级别的PPP单位对应每一级政府的PPP项目，当下级解决不了问题时，还可请求上一级的单位解决。每一级的PPP单位成功的经验都不可以进行相互分享，最终的目的是更好发展PPP，为PPP提供智力、技术等全方位的支持。

参考文献：

〔1〕United Nations Institute for Raining and Research .PPP-For sustainable development[R].2000.

〔2〕The European Commission Guidance for successful PPP[R].2003.

〔3〕和军，戴锦.公私合作伙伴关系（PPP）研究的新进展[J].福建论坛，2015，（5）：45.

〔4〕张远凤，赵丽江.公私伙伴关系：匹兹堡的治理之道[J].中国行政管理，2011，（9）：87.

〔5〕谢煊，孙洁，刘英志.英国开展公私合作伙伴关系的经验及借鉴[J].经济研究参考，2014，（13）：53.

〔6〕马歇尔.经济学原理（上）[M].商务印书馆，1983.78.

〔7〕王卫.城市治理中的公私伙伴关系-一个街道公共服务外包的实证研究[J].广东社会科学，2010，（3）：165.

（责任编辑 赛汉）