国家审计职业化建设的必要性与路径选择

吕登坛　思保国

一、我国推进审计职业化的必要性

所谓审计职业化，就是要求以审计为职业的审计人员具备职业意识、职业技能、职业道德和职业地位，能独立履行审计职能。

（一）审计职业化是审计职业的基本要求。审计人员能否对审计事项进行分析判断，取决于其业务素养水平。审计人员只有具备高水平的业务素养才能出具独立的、权威的审计结论。随着国家治理的深入，国家审计涉及领域也在不断扩大，比如领导干部任期经济责任审计、国家政策落实情况审计、资源环境审计、绩效审计等等，加之审计工作专业性很强，对从业人员专业水平和实践技能要求较高，不仅要求审计人员具有会计知识和审计技能，也要具备相应专业知识才能胜任审计工作，具体涵盖经济、社会、管理、物理、环境等诸多学科领域。可见实行审计专业化是审计职业的基本要求。

（二）审计职业化是提升审计能力的根本途径。按照现有制度安排，审计机关是政府组成部门，审计人员作为国家公务员纳入综合类公务员管理，审计人员在调入、招录时没有进行审计工作适应性测试，也没有职业资格要求，致使新录用的人员短期难以适应工作，需要花费大量人力、物力进行长时间培训，有些人员由于审计相关知识的欠缺即使经过培训也难以适应工作，影响到审计工作的开展。目前全国9万多名审计人员中，有7万多名分布在市县，基层审计机关人员构成复杂，年龄结构、知识结构不尽合理，安置型、照顾型人员较多，具有相关专业知识的人才较少，基层审计机关陷入人员严重超编与审计力量严重不足并存的矛盾。所以实行审计职业化是提升审计能力的根本途径。

（三）审计职业化是实现审计全覆盖的客观需要。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，是新时期党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。要求对重点部门、重点单位每年审计，其他审计对象一个周期内至少审计一次，对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次，对重大政策落实、重大投资项目和重大突发事件开展跟踪审计。审计机关在现有人力资源情况下很难完成这些任务，只有实行审计职业化，才能强大审计队伍，提高审计效率，保证审计质量，实现审计全面覆盖。

（四）审计职业化是国际经验。对审计人员实行审计职业资格管理是国际发达国家的普遍做法。以英国为例，审计署绝大多数工作人员必须取得或即将取得至少一个职业会计团体的资格证书。对于新雇佣的人员要求他们两年之内取得职业资格，并出资对他们进行培训。凡是取得职业资格的人员可以留任并晋升职务，规定时间未取得资格的人员要辞退。这一制度保证了审计人员从业必备的专业知识。美国审计署鼓励其工作人员参加专业协会或组织，并承担获取相关职业资格的费用。

（五）审计职业化有利于保持审计独立性。独立性是审计的灵魂，审计机关和审计人员只有保持独立性才能客观公正发表审计意见、履行审计监督职责。审计的独立性表现在组织上、经济上和工作上。组织上的独立性不仅指审计机关独立行使审计监督权不受其他行政机关、社会团体和个人的干扰，也指要根据审计工作特性设立职业资格，形成独立的晋升渠道。经济的独立性不仅指审计机关的经费要有保障，也指建立独立的与审计人员业务能力相适应的薪酬体系，调动工作积极性。工作上的独立性是指审计人员具备必要的业务胜任能力并不断提升。实行审计职业化是保持审计独立性的前提条件。

二、审计职业化建设路径选择

（一）实行审计职业资格准入制度。审计职业资格准入制度就是从人口控制审计人员的业务素质，只有具备一定审计资格的人员才能从事审计工作。根据国家审计人员职业特点，审计机关综合类公务员和审计专业技术类公务员应分类招录，其中审计专业技术类公务员单独招录，只有取得审计职业资格的人员才可以报考。参照我国司法资格考试制度并结合我国国家审计、社会审计、内部审计实行不同职业资格的现实（国家审计、社会审计是水平评价类职业资格，社会审计是准人类职业资格），应该整合现有审计职业资格，打通不同审计职业资格壁垒，实行不同的审计组织适用同一种审计职业资格。因为不论是哪一种审计组织，审计原理、审计技术方法具有趋同性，实行同一种职业资格在技术上是可行的，优点是一方面可以吸引大量的社会人员参加审计职业资格考试，从整体上提高审计人员业务水平，另一方面也贮备了大量熟练的专业审计人员，专业审计人员可以在不同审计工作岗位锻炼，国家审计机关及其他审计组织可以及时选用经验丰富、业务能力强的审计人员，而且实行同一种职业资格也可以克服审计人员退出机制带来的阻力。

为了调动审计人员的积极性，增强审计人员的责任心，应建立在职审计人员分类管理制度，具体可以设置三类岗位：一类是辅助审计员，主要配合、辅助审计人员开展审计工作，不具有独立的执法资格；二类是审计员，在辅助审计人员配合下独立开展审计工作；三类是审计业务管理员，从事审计业务管理。各类审计人员经考试考核后可以相互转换，如辅助审计人员经考试合格后可以转为审计人员，审计人员不能胜任工作或者出现一般性审计质量事故转为辅助审计人员，审计管理人员必须从审计人员中产生，审计管理人员不能胜任工作可以转为审计人员或者辅助审计人员。

要根据审计人员级别序列，实行不同级别审计人员对应不同薪酬的管理办法，工资水平应与社会审计和内部审计人员同职级人员相当，这是调动审计人员积极性的根本手段，是吸引高素质人才加入国家审计队伍的有效途径。

（二）建立常态化的审计人员继续教育制度。审计职业资格解决了审计人员的准入问题，表明审计人员具备了基本审计素质，而审计继续教育是解决审计人员的发展问题，通过继续教育使审计人，贷提高轵业胜任能力，提高业务水平。发达国家的审计机关对审‘计人员继续教育有明确的时间和内容要求，鼓励审计人员参加与审计相关的职业培训，并承担费用，评估。培训效果，建立培训档案。我国还没有统一的国家审计人员继续教育培训制度，完全由各级审计机关自行安排，取决于审计机关领导人的认知度、审计人员自觉性和经费保障度，实际中往往是理论学习多，实务培训少，注重培训形式，忽视培训效果。需要及时出台统一的国家审计人员继续教育制度，建立统一的继续教育平台，明确以审计实务为主的培训内容，实行继续教育学分制，建立继续教育培训档案，通过考试、考核评估培训效果，对不能按时完成继续教育的审计人员终止履行职务。鼓励国家审计人员积极参加与审计相关的其他职业培训，获取其他职业资格，并且承担相应费用。

（三）实行审计质量责任制。既要明确审计人员履行职责所具有的权利，保证顺利完成任务，也要明确审计责任，做到责权相统一。一是实行主审负责制。审计机关是国家行政机关，实行行政首长负责制，主要体现在制度建设、机关运行、选人用人、监督检查等方面；具体到审计项目，应实行主审负责制，选择有足够专业胜任能力和项目管理能力的人员担任审计组主审，审计人员现场培训、业务指导、质量检查、质量验收等全部由主审负责，审计组人员组合、业务分工应由主审安排；主审撰写审计报告，对审计结果质量承担责任。二是改革现行审计质量认定办法。由于相互关系及技术局限性，由本单位组织审计质量责任认定的做法的执行效果大打折扣。从审计的固有风险性及其复杂性考虑，审计质量鉴定人员应由具有更高业务水准、独立于本单位的机构承担，才能客观公正地进行审计质量鉴定，应由省级审计机关设立审计质量鉴定机构，开展区域内审计质量认定。三是严格责任追究。审计人员应严格执行廉政纪律和审计工作纪律，坚持原则、无私无畏、敢于碰硬，做到忠诚、干净、担当。对违反廉政纪律以权谋私的行为或者违反审计工作纪律的行为要严格按照党纪国法追究责任，由于审计能力不足造成审计质量问题的，应在合理鉴定审计责任的基础上根据审计人员承担责任程度依法追究责任，提升审计人员的责任感，不断增强审计权威性。

（四）健全审计职业保障机制。首先，在制度上保障审计人员依法独立行使审计监督权，任何单位、个人不得妨碍审计人员履行职权，确保审计人员不会因为正常履职而受到打击、报复、伤害等安全威胁；审计人员非因审计事由、非经法定程序，不能免职、降职、辞退或者处罚。其次审计人员履行职责应有必要的经费保障，以实现审计人员在经济上的独立性。