权力瘦身视角下的新型政商关系构建

赵华英

摘 要：转型期的中国政商关系一直受到政府权力边界不清晰产生的影响。公共组织自我赋权的轻易性导致权力过多过滥，进而带来寻租行为高发，是扭曲政商关系的重要原因；公共组织的自身利益与社会公共利益“相绑定”并凌驾于其上，使权力的清理愈加困难。因此，以壮士断腕的决心清理不必要的行政权力，厘清政府和市场的边界，同时建立更为严格的权力设定程序和权力退出机制，是从“不敢腐”向“不能腐”迈进的重要途径。

关键词：政商关系；政府权力；权力瘦身

中图分类号：F123.15 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）02-0023-05

从十八世纪亚当·斯密的“看不见的手”，到凯恩斯主义的“国家积极干预经济”，政府对市场经济运行的管制或干预，一直是专家学者眼中的重要话题。由此带来的政商关系处理问题，无论对经济社会发展本身，还是政府自身的权力约束，都有着特别重要的意义。改革开放以来，转型期的中国政商关系，一直受到政府权力和市场的边界不清晰产生的影响。本文拟从政府权力瘦身的视角，对构建法治、高效的政商关系作出探讨。

一、政商关系错位源自政府权力边界不清晰

在计划经济条件下，政府是“保姆式”的全能型政府，企业与政府是无所不包的一体式联系。改革开放以来，随着市场经济取向的逐步确立，政府对经济社会的直接干预在不断缩小，但政府权力边界不清晰，权力过多过大导致的政商关系错位问题仍然十分突出。

（一）权力变现导致寻租行为高发

商人之所以有求于官员，是因为官员手里掌握了能够带来巨大经济资源的权力。很多权力的赋予，初衷是出于宏观调控、结构优化、环境保护等好的目的，但在权力行使过程中，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，只要权力能够“兑换”为金钱，就必然导致大量的腐败行为发生。这其中，有两个值得引证的案例。一是原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案。在郑任内，GMP（药品生产质量管理规范）认证制度的推行，食品药品监督管理局成为拥有超级权力的机关，任何药品厂家要获得生产资格，最终都要由食品药品监督管理局作出决定。这其中，标准执行的宽与严，批准程序的快与慢，决定着一个厂家的效益甚至生死。郑筱萸的一支笔，拥有巨大的含金量。在这种高度集权化的内部审批体系下，商人必然费尽心机去打点审批环节的各个官员。在强大的金钱攻势下，郑筱萸及其下属的极度腐化也就可以想像了。二是原国家能源局局长刘铁男案。刘铁男工作过的国家发改委，是宏观调控的关键部门，有“小国务院”之称，掌握着项目审批、资源配置等众多权力。项目能不能批，早批还是晚批，都深刻影响着地方和企业利益。一个项目如果早日获批，就能迅速投产、占领市场；如果“按部就班”走程序，等批下来时可能早已丧失市场机遇。从已经公开的索贿纪录看，刘铁男一句话就能轻易左右化工项目、汽车项目的获批，甚至中国铝业这样的大型国企也因有求于刘铁男而牵涉其中。事后中央纪委的案件剖析也表明，刘铁男正是通过控制审批进度，形成“拖—要—批”的三部曲，完成权钱交易过程。这两个例子也足以表明：一项权力的设立，不管出于多么高尚的目的，不管有多么正当的理由，都有可能沦为政商交换的工具。

（二）赋权的轻易性导致权力过多过滥

2015年5月10日，国务院发出《关于取消非行政许可审批事项的决定》，49项非行政许可审批事项被取消，84项转为政府内部审批事项，这距国务院2002年11月取消第一批行政审批项目，已经过去13年，期间共14次发文规范、取消或下放审批项目。这既说明行政审批制度改革力度之大，又说明各级政府累积的权力之多。且不说那些涉及项目建设等领域的大的审批权力，仅国务院7月底下发的《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2015〕41号）中取消的名目繁多的各种“职业资格”，如“饲料粉碎工”、“饲料制粒工”、“医药代表资格”、“商务文员资格”……如果不是公布取消，恐怕很多人并不知道这么多稀奇古怪的“资格许可”。这些不必要的“许可”，人为抬高就业门槛不说，其认证、实施过程中，不知会滋生出多少权力寻租行为？值得注意的是，很多职业资格认定的赋权依据，有的是部门一纸通知，有的竟是一些行业协会章程。中央部委尚且如此，各级政府部门还有多少自我设定的显性和隐性权力？部门“自我赋权”，名义上是为了增进公共利益，实则不可避免地掺杂进部门利益，成为相关部门以“表面合法的方式”来侵蚀企业利润和民众收入的根源。企业以行贿方式避免被“盘剥”，便成了合理的选择。再以学历认证为例，本来，学历认证是为了打击“假证泛滥”，但现在出国、提干、求职、入户、职评、加薪，无一不需要学历认证；本来，2001年之后毕业的学历信息，均可在中国高等教育学生信息网查询到，整个过程不过1分钟，成本2元。但因为有了“学历认证权”，每天都有成千上万人在各地的学历认证中心取号、排队、缴费，再等15个工作日甚至一个月，花去最少95元的认证费。而围绕学历认证，已经形成一条涵盖认证代理、加急代办等的隐秘产业链，而淘宝甚至有60多家办理学历认证加急业务的店铺。[1]由此可见，当过多过滥的权力插手经济社会生活时，为了消解权力的负面影响，为了榨取权力中的“含金量”，总会有商人以市场经济原则，将权力转化为金钱，成为错位的“政商交换”。

（三）专项资金正成为政商交易的重灾区

2006年，财政部出台《规范财政转移支付办法》，提出严格控制新增专项转移支付项目。但这些年，专项资金规模却不见缩小，甚至一度增加。“2008年下半年，4万亿投资催生了更多的专项资金向地方下拨，当年专项资金再一次超过一般转移支付，占据总转移支付的53.2%。几乎每个部门都有专项资金下达，有的项目只有5万元”[2]。从权力监督看，专项资金多由中央部门设立，但使用者却远在县乡，受益者在农村、企业，如此之长的管理链条，资金的跑冒滴漏及由此引发的贪污挪用等腐败行为在所难免。财政部企业司综合处原处长陈柱兵利用手中掌握的专项资金划拨审批权，10年间大肆受贿2400余万元。[3]再以中央财政投入累计已经超过200亿元的农家书屋为例，全国已建成60多万个，但据新华社记者2015年4月采写的《农家书屋“空壳化”调查》表明，上级统一配送的图书严重脱离实际，宁夏某地连群众吃水都成问题，农家书屋书架上却摆放着《无公害水稻安全生产手册》、《大宗淡水鱼养殖技术200问》等书籍，难怪一些地方的农村书屋会“3年没有人借书，应付上级检查还要找演员”。当农村书屋充斥着“卖不掉的书”，成为滞销图书推销渠道，专项资金并非“惠民”，而成了书商、出版商分钱的盛宴，其中是否隐藏着大量的“政商交易”，令人生疑。在新华社记者2015年5月份一篇调查中，“北京一位曾参与文化资金申报的企业负责人表示，企业参与申报，必须削尖脑袋找关系，最终能否拿到项目资金，往往不是看做得好不好，而是看公关做得怎样。清华大学新闻与传播学院文化产业研究学者张铮说，由于分配过程不够公开，容易滋生腐败，一些文化项目变成‘烧政府的钱没商量，揩政府的油不担忧。”[4]在江苏省句容市，通过查办一系列生态环境保护领域职务犯罪案件，多部门公职人员协助多家企业套骗国家、省级各类专项补助资金高达1000余万元。[5]在广州科信系统腐败案中，掌握专项扶持资金审批权的部门公职人员，“对科技资金的使用和分配、信息工程的发包等环节牟取私利；部门负责人行使职能时，自作主张，想给谁就给谁”，甚至有广东省科技厅干部下海后成立了××信息咨询有限公司，编制甚至假造申报材料，帮助企业打通关节，申请科技专项扶持资金，收取一定比例咨询费，再从中提取部分钱款贿送主管该项业务的领导干部，金额达100多万元。[6]在一些企业为直接受益对象的专项资金中，企业经过层层申报，就能获得国家数百万甚至几千万元的无偿资金，政商勾结骗取专项资金的现象频发，似乎是“合理的选择”，因为这样比辛辛苦苦挣钱容易多了。因此，只要专项资金大量存在，政商交易就不可避免。

（四）组织的“自生长性”与权力蔓延

历史事实证明，权力在行使中始终存在一种超越界限、扩展行为范围和规模的天然倾向。英国哲学家霍布斯说：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”在我国，权力行使受到社会主义民主政治的制约，但也不能排除权力的“自我扩张”属性。行政部门有部门的利益，公共组织也有自己的利益，这使得任何基于维护公共利益的权力，不管其初衷如何，都会在行使过程中掺杂进自身利益。在全国范围内，有多少权力、组织，在设立之时有其必要性，但存在多年后，已经异化为加重企业和群众负担、维持组织自身存在的工具？比如被媒体诟病多年的食盐专营、烟草专营体制，连药品、酒类这样关系群众生命健康的商品都已经放开经营，食盐、烟草还有什么理由维持专营？在一定程度上，专营权力成了追求专营部门自身利益的工具，而专营权力为维护垄断而对微观市场的干预，既严重抬高了商品成本和售价，又成为政商关系错位的根源。抑制公共组织的“自生长性”，坚决砍掉不必要的权力，已是势在必行。

二、政府权力过度延伸的危害和后果

（一）扭曲资源配置

以成立于2013年3月的国家能源局为例，这个在中央各部委中级别并不算高的副部级单位，却有核电司、煤炭司、新能源和可再生能源司等多个核心官员落马，煤炭司副司长魏鹏远家中甚至被发现上亿元现金。能源局的成立初衷本是服务国家能源安全，但其对能源领域审批项目的最终核准权不仅权力巨大，而且相对封闭，高度集中于一人或几人手中，企业为了项目顺利上马，发动“金钱攻势”，相关官员需要多大的定力，才能不被“腐蚀”？当权力异化为自肥工具，宏观调控、环境保护、结构优化等工作目标必然受到伤害，资源配置也被极度扭曲。

（二）滋生腐败行为

政商勾结的实质，是权力与资本的双向异化，权力靠资本变现为金钱，资本则靠权力实现最大增值。据欧盟委员会2013年发布的报告，政商勾结是导致腐败的主因，每年给成员国造成1200亿欧元的损失。在我国，由于政府权力边界不清，权力极易成为腐败官员的“提款机”。在原铁道部部长刘志军一案中，数千亿元的高铁建设合同，别说民企，连一些国企都不得不通过山西商人丁书苗支付数千万元的“咨询费”来获得订单，可见权力“租金”之高。

（三）扰乱政商关系

重庆市规划局原局长蒋勇与情妇合谋开办“规划咨询”公司，专门为房地产开发商办理调增容积率、改变用地性质等事项，从中收受贿赂达1790多万元，并引出多达9人的腐败窝案。[3]容积率直接关系到一块地出多少房子，容积率稍微松动一点点，对于开发商而言，就是一笔非常可观的“收入”。因此，各地开发商绞尽脑汁找官员“公关”，提高容积率几成通例。这些年，各地规划部门不断曝出腐败案件，容积率几乎成了搅乱政商关系的“腐败容器”。严格的容积率控制有没有必要？控制容积率即使有一定好处，但在引发巨额腐败风险且难以控制的情况下，有无必要适度放松容积率控制，改由市场调节，群众监督？这实在值得相关部门反思。

（四）加重企业负担

2014年10月，实施多年的企业年检制度被取消，在此之前，一般性公司的最低注册资本限制也已被取消，由此减轻的企业负担数以亿计。企业年检制度有无必要？在此之前，很多研究者指出，年检制度已沦为工商部门创收的工具和“折腾”企业的合法途径。此外，还有哪些年检制度可以取消？比如网民一度强烈呼吁的取消非营运汽车年检问题，年检除了给车主带来巨额年检费用，排队带来的精力损失，现实生活中影响行车安全的车辆故障，有多少是通过强制年检排查出来的？再比如建筑、医药经营等行业有“企业资质认定”的内容，其中将建造师、药剂师数量与不同经营资质的挂钩，在全国已经形成报考证书、出租证书、证书中介的“黑色产业链”。有没有比这种简单僵化的执证人员数量监管更为高效的监管方法？可以说，证书资质挂钩的“监管权力”一日不取消，“证书挂靠”现象便不会杜绝。

三、从权力瘦身着手重塑政商关系

（一）对现有权力的清理应更为彻底

党的十八大以来，政府机构改革加速，国务院不仅加速削减行政审批权，而且将诸如企业工商年检、不必要的职业资格许可等已经完全异化的行政权力果断砍掉，这对促进政商关系正常化、增强市场活力起到了一定促进作用。但是，几十年来的计划经济沿袭，使各级政府部门“囤积”了大量不正常的“隐性权力”，或大或小，背后牵涉到强大的“部门（行业）利益”，必须以壮士断腕的决心，果断予以清理。比如沿袭多年的“出租车牌照管制”，使“黑车”大量滋生、出租车公司合理剥夺司机的根源所在。以积极稳妥的态度放开牌照管制，才是出租车市场回归正常的关键所在。

（二）权力的设定应更加审慎评估

在推进依法治国的大形势下，各项法律法规规章起草、出台进度会加快，其中每一条都有可能增加、扩大相关部门的权力。这些权力的设定是否过于草率，是否暗含部门利益，是否会让一些“含金量颇高”却难于监管的权力放纵开来，象“容积率”、“药品定价”那样，成为新一轮的腐败“助推器”？官员的理想信念教育自然不可或缺，但如果权力过多过滥且能轻松变现，再多的正面教育、警示教育也靠不住。任何新的行政权力出台，都不应忘记“小政府、大社会”的根本要求，要从完善公开讨论、专家评估、社会监督等机制，更加审慎地评价权力设定对市场秩序、政府廉洁造成的影响。如果政府干预的必要性不是很高，如果权力本身极易“脱缰失控”，如果没有同步的监督措施，权力就不应盲目设定、出台。

（三）建立行政权力的定期退出机制

很多行政权力出台时，是出于促进公共利益，但时过境迁，当权力本身已经成为市场的牵绊时，却没有相应的权力退出机制。比如住房公积金的存废之争。当初，出台公积金制度是为了帮助职工买房，但强制性的缴存制度，过低的收益率，既无法使大多数人受益，又成为变相的“强制储蓄”，最直接的作用是养活了公积金管理机构自身。职工自己的钱，却无权自由支配，于是想方设法找关系将“公积金”支取，甚至有的地方滋生了以帮助职工支取公积金为主业的中介公司。实际上，“公积金”的取消本无争议，关键是背后的利益牵绊。我们的政府权力中，还有多少象“公积金”这样应该退出的权力？如何建立一套有效的行政权力退出机制？这值得决策层关注。

（四）不断健全权力的监督制约机制

近年来，一些地方实行了以找出权力廉政风险点、健全防范措施为核心的廉政风险防控机制，应该说取得了一定效果。但最为关键的地方在于，没有将内部监督、纪检监察专门监督与群众监督结合起来，公开透明性差。如果权力监督仅限于行政系统内部，监督者与被监督者就会逐渐实现“利益趋同”，极易“被收买”，造成监督落空。正如王岐山同志在十八届中央纪委五次全会工作报告中所指出的，要紧紧依靠人民参与支持，使群众监督无处不在。这样，才能形成对权力的有效监督制衡。

参考文献：

[1] 罗欢欢，徐菲，席郁兰.学历认证，不合时宜？[N].南方周末，2015-04-24.

[2] 席斯.中央严管转移支付 专项资金闸口收紧[N].经济观察报，2012-10-20.

[3] 陈金来，郑瑞春.揭开“权力掮客”神秘面纱[N].中国纪检监察报，2015-07-22.

[4] 数百亿文化专项资金：“有些部门只为把钱花出去交差”如何让钱用在刀刃上值得深思[N].新华每日电讯，2015-05-25.

[5] 检察官揭环境污染背后贪腐利益链[EB/OL].（2014-11-10）[2016-01-20].http：//legal.people.com.cn/n/2014/1110/c188502-

26000755.html.

[6] 林洪浩.科技精英“落马”背后的“四个一”[N].广州日报，2014-09-01.

责任编校 王学青

Toward a New Relationship Between the Government and Enterprises from the Perspective of Abating Government Powers

ZHAO Huaying （Commission for Discipline Inspection and Supervision of Hejian City， Hejian 062450， Hebei， China）

Abstract： The relationship between the Government and Enterprises during this period of transformation has always been troubled by the vaguely defined boundary between them. Public institutions have too readily granted themselves powers， which leads to the overflow of powers， and furthermore the abuse of powers. This is a very important cause for the distorted relationship between Government and Enterprises. The interests of public organizations themselves are bound with social interests， the former transcending the latter， making it even more difficult to straighten them out. For this reason， it is crucial to clear out unnecessary administrative powers with uttermost determination， to mark the clear boundary between the Government and the market， and to establish stricter procedure for the establishment of powers and the mechanism of revoking powers， which will be a significant approach to go from “not daring to corrupt” to “unable to corrupt.”

Key words： relationship between the government and enterprises； government powers； abating government powers