统筹规范监管健康有序发展

张钊源

摘 要：近年来，网约车为城市公众出行提供了许多便利，也引发了一些问题，为规范网车发展，国家交通运输部等七部委出台了我国首部网约车管理办法，全国各地城市相继出台了落实网约车的实施细则，这些实施细则，大同小异，都对网约车平台的运营车辆和人员作了严格规定，有的地方还增加了不少限制条款。这显然与国家其他法律相违背，有政策趋减和政策附加的倾向，创新思维不足，不利于就业和社会稳定，还易造成“黑车”再度泛滥。因此建议，地方政府网约车实施细则，应严格落实国家网约车新政，尊重中央立法权威，以方便公众出行为原则，鼓励分享经济，发挥市场在资源配置中的决定性作用。以此来规范促进网约车发展。

关键词：网约车新政；实施细则；政策；网约车发展

交通运输部等七部委联合出台的我国首部网约车管理办法《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下称暂行办法）已于2016年11月1日正式施行[ 1 ]。到2016年底，全国42城公布了“地方版”网约车实施细则，140余城已公开征求意见，各地政策细则大同小异，都对网约车平台的运营车辆和人员作了严格规定。特别是北京、上海要求驾驶员身份和车辆必须是“京籍京车”“沪籍沪牌”细则，格外引起公众及媒体的关注[ 2.3 ]。有的地方对价格及出租汽车数量控制等方面做出了限制，有的对车辆外观有详细规定。从地方版实施细则和征求意见稿看，存在的一些问题值得引起注意。

一是与《行政许可法》相违背。虽然地方版新政初衷是从网约车有序发展、网约车更安全和提供差异化服务出发，但地方网约车新规征求意见稿另外增加户籍、车型甚至本市牌照的要求，其标准远远超出了交通部《暂行办法》的要求。创设、增加了许可条件，這不仅是对《行政许可法》关于“不得增设行政许可”的违反，更与国务院减少行政审批和行政许可的要求相违背。

二是有政策趋减和政策附加的倾向。交通运输部《暂行办法》，承认了网约车的合法性。但地方政府的各种新政，都加进了许多附加条件，包括禁止外地牌照的车辆和外地户籍的驾驶员在本行政区内开展网约车营运，明确要求对网约车数量实行管控，以及规定网约车的运价等等要求，这是对国家网约车政策执行过程的条件附加，不但不利于国家网约车政策落实，有政策趋减和政策截留的嫌疑[ 4 ]。

三是创新思维不足。如从总量上进行控制，是以管理出租车的方式，管理网约车。势必造成行政化控制，会加重整个行业模式僵化。地方政府人为对网约车数量进行控制，往往会人为导致供不应求和牌照套利。可能由此引发其他社会问题，也会减弱网约车新政落地力度，偏离了创新管理网约车政策初衷。

四是不利于就业和社会稳定。地方新规则使网约车平台运行不畅，既影响就业，又影响社会稳定。目前全国在滴滴平台注册的驾驶员有1500多万，可以说网约车平台提供了这样的就业岗位。如果地方新政只允许当地人注册网约车，相当一部分司机将就失去网约车资格。以上海为例，上海有41万名网约车司机，具有上海本地户籍的不到1万人，也就是说只有不到2.5%的司机符合户籍要求。如果加上牌照、驾照等要求，乐观估计，在上海大概只有2%左右的网约车符合要求，其他98%都会被淘汰。从全国来看，这样大的一个群体无业可就，将影响社会稳定。

五是可能造成黑车再次泛滥。地方网约车细则，将大大约束或剥夺网约车平台合法从事网约车经营的权利，“黑车”可能会再现。在全国城市出租车管理中，打击 “黑车”，可以说占用了政府相当的精力和人力，经常有许多部门联合执法，但“黑车”总是打而不绝，此起彼伏，令城市出租车管理部门头疼。其中原因之一，就是城市有巨大的出行需求，没有得到满足，“黑车”应需而生。如果地方新政细则真的落地，按照“本地户籍+本地车辆”模式来开展网约车经营，黑车将再次泛滥，还可能出现本地户籍注册网约车驾驶员将车辆转租给外地驾驶员经营的情况。这可能又产生新的灰色地带，进一步恶化监管和网约车经营之间的关系。

因此本人建议：

一是应当尊重中央立法权威。《暂行办法》规定城市人民政府认为有必要实行政府指导价的可以实施政府指导价。但是《暂行办法》本身确立的原则是网约车运价以市场定价为主、政府指导价为例外。如果地方政府制定配套实施细则的时候，大部分都实行了网约车运价政府指导价机制，则使得《暂行办法》有关网约车运价市场定价为主的原则形同虚设，“网约车新政”也就变成了仅仅停留在中央文件上的海市蜃楼。这种情况一旦出现，就会极大地损害中央有关部门的权威，违背了我国基本的国家管理体制。既然《暂行办法》要求网约车定价实施市场定价为主，地方政府就要尊重中央立法的方向性选择，不要另起炉灶。

二是以最大限度方便公众出行为原则。网约车是政府向公众出行提供的公共产品，因此，地方政府监管措施要坚持“群众利益第一”，以方便公众出行为原则。而不是在网约车与传统出租车之间进行取舍或偏爱。各级政府都是公共机构，应该考量最大多数群众的利益，多考虑公众日益增加的多样化出行需求，毕竟网约车已经在满足公众出行方面有不错的表现。网约车政策落地要平稳，既要防止管理中的僵化思维抬头，又要有避免新政缩水。

三是发挥市场在资源配置中的决定性作用。正式颁布的《暂定办法》中没有数量管控。这说明数量管制并非网约车监管的优选措施。一个城市网约车到底应该有多少辆，实际上是消费者消费能力和出行意愿、道路资源水平动态决定的。网约车的数量和价格与交通拥堵之间存在微妙的制约关系，这其实是一个精巧的市场价格配置资源的过程。政府应当坚持市场在资源配置中的决定性作用，不要简单通过数量管控事先规定网约车数量。

参考文献：

[1] 交通部等七部委颁布网约车新政 明确网约车合法化[EB/OL].http：//mt.sohu.com/20160728/n461541804.shtml，2016，7，28.

[2] 沈文敏.上海网约车新政正式实施：仍坚持"上海人、上海车"[EB/OL].http：//tech.qq.com/a/20161221/030717.htm.

[3] 刘珜.42城发布网约车细则总体符合“一城一策”[N].中国青年报，2017，1，4.

[4] 王林.警惕网约车新政落地中政策截留现象[N].中国青年报，2016，9，13.

指导老师：陈志涛