新型城镇化进程中农村生活垃圾处理的公共服务供给模式研究

马文宇

摘 要：我国正处于新型城镇化和社会转型的关键时期，一方面经济快速发展，另一方面矛盾迭生。反映在农村的现代化进程中的一大突出问题就是生活垃圾处理的公共服务供给不足，垃圾成堆无人管理，垃圾处理基础设施不完备，维护不及时。

在新型城镇化的背景下，从公共服务供给的角度解析这一难题，寻找解决方案。首先应创新服务供给模式，加快建立市场化的垃圾处理投资机制，逐步推行农村生活垃圾处理收费制度；积极推动农村生活垃圾处理的服务外包和BOT模式；建立农村环境治理的综合性考核体系，改变传统的自上而下的考核模式；创新政策工具，鼓励农民从源头上进行垃圾分类化投放。

关键词：新型城镇化；农村垃圾处理；公共服务供给

1 问题的提出

新型城镇化是“以人为中心”的城镇化，生态、宜居是新型城镇化建设的题中应有之意。生活垃圾处理是生态、宜居的重要内容，也是环境保护的重要组成部分。在青岛市建设幸福宜居城市的背景下，农村生活垃圾高效处理也尤为重要。

但在农村经济发展和城镇化两种力量的推动下，农村生活垃圾处理仍面临着新的问题：一方面，生活垃圾呈现总量增长趋势，传统的垃圾处理模式对现有垃圾量的承载能力明显不足，；另一方面，随着城镇化进程加快，统一的垃圾处理模式已不适应多元城镇化发展模式的需要。

本文从公共服务供给模式契合城镇化发展模式的基本逻辑出发，以青岛市多个乡镇的实证调研为基础，管窥新型城镇化进程中农村生活垃圾处理的服务供给模式、供给绩效及其现存问题，深入分析服务供给模式对生活垃圾处理绩效的影响机制；在借鉴发达地区农村生活垃圾处理公共服务供给经验的基础上，提出适应多元化城镇化发展模式的农村生活垃圾处理模式，并提出对策建议。

2 文献综述与研究方法

2.1 文献综述

国内生活垃圾处理问题的研究多集中于城市生活垃圾处理，涉及农村生活垃圾处理的文献数量较少。CNKI中文数据库中，主题含有“农村生活垃圾处理”的学术论文共有302篇，但其中关于“农村垃圾处理服务供给”的相关CSSCI及核心期刊数量较少。技术领域的研究方面，赵晶薇（2014）等学者认为基于“3 R”原则，即垃圾处理的减量化、资源化和生态化的垃圾处理是今后农村生活垃圾处理方式的正确方向。在此基础上，处理好政府、市场和村民间的关系，是真正解决日益严重的“垃圾围村”问题的有效途径。经济领域的研究集中于农村生活垃圾处理的融资模式（刘大正2007等），但对融资模式如何影响生活垃圾处理绩效的研究尚待深入。公共领域的研究主要包括一是对农村生活垃圾处理公共服务性质的探讨。如，刘阳（2010）从政府责任视角探讨农村生活垃圾处理问题。二是对农村生活垃圾处理服务供给影响因素的探讨（叶春晖2007），但对服务供给模式与服务绩效间的关系的研究尚显不足。但公共领域的研究中理论研究较多、实证研究较少，定性研究较多，定量研究较少。

国外生活垃圾处理的研究主要表现出两大特点：一是重视生活垃圾处理作为公共服务的本质，并注重探讨公共服务供给模式對垃圾处理绩效的影响机制。如奥斯特罗姆（2008）专门探讨了地方政府治理模式对垃圾处理等公共服务供给绩效的影响，并提出小范围内的社会自主治理体制下生活垃圾处理比大城市管理模式的效率更高。二是技术领域的研究重视对无害化和资源化的研究。如hake（2009）研究了垃圾处理中资源循环利用问题，提出垃圾分类处理是兼顾垃圾处理无害化和资源化的重要途径。

概言之，国内研究中，对公共服务供给模式与垃圾处理绩效间的交互作用关系，公共服务供给模式与城镇化发展模式契合的研究尚待深入。特别是，实证和量化研究亟待加强。国外研究中对公共服务供给模式与垃圾处理绩效之间交互作用关系的研究可以为本课题研究提供方法论的借鉴。

2.2 研究方法

本文通过搜集大量的文献资料，坚持理论与实践相结合，实证研究和规范研究相结合，从我国农村的实际出发，系统介绍了农村垃圾污染的现状并试图找到解决方法。

2.3 城镇化模式与农村生活垃圾处理公共服务供给模式之间的关系

近年来我国城镇化进程主要沿着两类路径推进：一类是以工业化和商业化直接推动城镇化发展的路径。在这类城镇化路径中，工业化和商业化后生活方式和公共服务供给方式等方面的城镇化程度迅速提升，农村生活垃圾处理问题迅速转化为城市生活垃圾处理问题，且往往处理绩效显著。为此，本课题不将此类城镇化路径中生活垃圾处理问题作为研究内容。另一类城镇化路径主要包括“郊区城镇化”、“城中村改造”、“村改居”三种模式。本课题所要集中探讨的正是这三种模式下，农村生活垃圾处理的服务供给模式问题。

青岛市黄岛区经历了经济技术开发区建设、胶南市与黄岛区合并，以及西海岸经济区获批等过程，其城镇化进程完整的包含了“郊区城镇化”、“城中村改造”、“村改居”三种主要模式，具有典型的研究意义。课题在广泛调研青岛市的整体情况，城阳、崂山、黄岛区等中观情况基础上，进一步聚焦黄岛区，选取黄岛区市容环境综合整治行动工作指挥部、区环保分局、区城管局，长江路街道、灵山卫街道、海青镇、大村镇，王家港社区、花科子村、西南村等部门、街道（乡镇）和社区（村），做微观层面的调研。

3 青岛市新型城镇化进程中农村生活垃圾处理中的现存问题

3.1 有限的处理能力无法应对垃圾增量和复杂化趋势的挑战

近年来，随着农村经济社会发展和农民生活水平提高，生活垃圾呈现总量集聚增长。在调研走访中，黄岛区长江路街道花科子村委会工作人员表示，近几年花科子村正在建设新村，施工过程中产生的建筑垃圾混入生活垃圾的现象较为普遍，为垃圾分类投放和处理带来较大压力。

与此同时，目前我市的农村生活垃圾处理供给能力却相对有限。在财政投入方面，农村税费改革以后，地方政府财政收入面临巨大压力，乡镇政府财力下降，根本无法满足农村地区快速增长的公共物品和服务的需求。从收集环节来看，很多村的垃圾箱分布较为稀疏，不能为村民投放垃圾的提供足够的便利，这也是导致农村垃圾随意丢弃的重要原因之一。从运输来看，乡镇政府由于财政限制，很难配备足够数量的运输车，往往导致垃圾运输不及时。从集中处理环节来看，我市现有的垃圾处理厂十分有限，也无法满足集中、无害化垃圾处理的要求。

3.2 单一的服务供给模式不能适应多元化的城镇化发展模式

从融资模式来看，我市农村生活垃圾处理的财政来源仍集中于政府，即“政府主导、合理分担”的思路，“县（区）财政补助一点、镇财政出一点、村级投一点”的原则，区、镇（街道、区）、村分级投入的资金支持机制。这种财政支持机制的问题在于，农村税费改革以后，地方政府财政收入面临巨大压力，乡镇政府财力下降，根本无法满足农村地区快速增长的公共物品和服务的需求。

从生产模式来看，目前我市农村生活垃圾处理仍采用政府主导模式，尽管2013年城阳区政府采用了TOT特许经营模式，将垃圾转运服务外包给上海中荷环保有限公司，在国内首次实现了大型生活垃圾转运的市场化运营。但仍处于尝试探索阶段，未形成普遍性和规模。

从评价和监督体系来看，与其他公共服务项目类似，我市的农村市容市貌和卫生环境治理同样以自上而下的监督和考核机制为主。这种由上级政府提出综合整治要求，层层向下级政府施压的方式，表面上似乎起到了督促和激励作用，但事实上存在着“上级标准是否符合实际”、“要我做，我要做不一致”等弊端。其结果是乡镇政府和村委会苦不堪言，但百姓并不买账。

3.3 “户分类、村收集、镇运输、区域集中处理”机制未形成

按照我市总体要求，应逐步实现“户分类、村收集、镇运输、区域集中处理”的运行机制。但事实上，目前我市农村生活垃圾处理中，这一机制还远未形成。

首先，从户分类来看，随着农村城镇化建设的加快，农民生活水平的提高，垃圾产生量也随之加大，但农民的废品回收意识逐渐下降，废品回收的品种也越来越少。调研中发现，有55%的居民表示没有进行过垃圾分类投放，有将近30%的居民表示“不了解”垃圾分类处理的常识。

从区域集中处理来看，多年来垃圾管理工作一直是城乡分治，由于缺乏城乡一体的垃圾收集清运处理机制，加之我市具有集中和科学处理垃圾能力的区域并不多，无法满足全市城乡垃圾处理的需求，我市远郊和广大农村生活垃圾仍停留在乡镇处理的阶段。

3.4 “资源化、减量化、无害化”的垃圾处理目标远未实现

通过调研可以看到，目前我市农村生活垃圾处理仍以传统的填埋为主。垃圾的收集方式仍为混合收集，一些有害物质如干电池等未经分类直接进入垃圾，增加了无害化处理难度。另外，一些可回收资源利用物质也是直接填埋，造成了资源的浪费。

4 创新服务供给模式，提高青岛市农村生活垃圾处理绩效的对策

4.1 加快建立市场化的垃圾处理投资机制

与其他公共服务相比，农村生活垃圾处理之所以很难吸引企业投资和市场竞争，其根本原因在于传统的垃圾掩埋、焚烧等处理方式，仅将垃圾作为废物处理，而不能产生经济效益，必然也无法提供企业投资和市场竞争的动力。随着垃圾资源化处理技术的不断进步，将废物垃圾变为资源的利润空间逐渐显现出来。商机和利润必然会给企业投资农村生活垃圾处理提供源动力，使生活垃圾处理的市场化投融资机制成为可能。

4.2 逐步推行農村生活垃圾处理收费制度

作为一项准公共服务，生活垃圾处理收费制度在城市早已普及。但为减轻农民负担，我市政府对农村生活垃圾处理目前仍采取免费服务的方式。这一方面可能因资金短缺而影响农村生活垃圾处理的基础设施投入，另一方面也影响了农民自觉维护环境的责任感。从长远来看，推行“谁污染，谁付费”的农村生活垃圾处理收费制度是必然趋势。

4.3 稳步提升公共财政的投入力度与效率

公共财政仍然是农村生活垃圾处理的重要财政来源。为此，一是要积极争取将农村生活垃圾处理纳入到国家财政预算的支出范畴中，稳步提升农村生活垃圾处理的财政投入力度。二是要进一步明确用于农村生活垃圾处理的财政项目。三是以上述财政项目为依据设立垃圾收运、垃圾处理、设施建设等子项目，做好专项资金使用的监管和绩效考核工作，保证资金使用效率。

4.4 积极推动农村生活垃圾处理的服务外包和BOT模式

通过对生活垃圾处理各环节可销售性分析，又充分考虑农村地区的特殊情况，笔者认为农村生活垃圾处理应采用服务外包和 BOT相结合的公私合作供给模式。收集、运输环节采用服务外包模式，充分利用民营企业在生活垃圾处理方面的专业技术，并通过招投标形式促进竞争，进而提升农村生活垃圾处理的效率。

垃圾的资源化、无害化处理应采用BOT模式，吸引市场资金的进入，并运用相关政策对该产业的进入、退出和运营进行必要的规制。同时，按照准公共品的标准对特许经营企业给予适当财政补助。此外，按照“谁污染、谁付费”的原则，农村居民在享受生活垃圾处理服务时需要向投资企业支付一定的费用；政府在这项工程中主要担任监督管理的角色，形成以政府为主导、多个主体参与的农村生活垃圾处理有效供给模式。

5 结论

新型城镇化是推进我国经济现代化的重大步骤，我国农村处于新型城镇化的进程中，农村垃圾处理问题在我国农村普遍存在，农村垃圾处理实现可持续，可循环，可利用是新农村建设的要求。农村的新型城镇化模式不同，垃圾处理方式不同，城镇化模式与垃圾处理方式的匹配度也不同，因此对于农村生活垃圾的处理不可一概而论。

参考文献：

[1]赵晶薇，赵蕊，何艳芬，王森，安勤勤.基于“3R”原则的农村生活垃圾处理模式探讨[J].中国人口.资源与环境，2014（S2）.

[2]刘大正.青岛城阳农村生活垃圾管理实现“城市化”[N].大众网，齐鲁晚报.

[3]叶春辉.农村垃圾处理服务供给的决定因素分析[J].农业技术经济，2007（3）.

[4]Vincent A.Ostrom.公共事物的治理之道.2008.

[5]叶春耀.农村垃圾处理服务供给的决定因素分析[J].农业技术经济，2007（3）：10-16.

基金项目：

项目名称：新型城镇化中农村生活垃圾处理现状及服务供给研究——基于青岛市多个乡镇的实证调研，编号：201510425061。

青岛市双百调研课题“青岛市新型城镇化进程中农村生活垃圾处理的服务供给模式及其绩效研究”，课题编号2014-B-45。