对转型期强制隔离戒毒制度实施的调研与思考

何明智

摘 要：制度的转型带来一系列矛盾、冲突甚至法律空白等问题，这些问题导致某些具体工作地开展遇到障碍。劳教制度废止后戒毒制度的转型也一样迫切需要站在“科学立法”和“顶层设计”的高度去进一步规范与完善相关制度体系。

关键词：转型期；强制隔离戒毒；制度；调研

中图分类号：D916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0135-03

劳教制度废止后戒毒制度随之转型，戒毒制度也需要站在“科学立法”和“顶层设计”的高度去进一步规范与完善相关制度体系。下面对其具体问题进行相应分析。

一、调查概况

采用调研方法来了解制度实施状况，才能得出科学有据的结论并进一步指导制度的推进和完善[1]。基于对劳动教养制度废止后的转型期期间各种替代制度的完善及进展问题的思考，以司法部门的强制隔离戒毒制度（以下简称“戒毒制度”）为例，就其脱离劳教制度背景后所发生的在政策法规、机构职能、人员、财政、场所、设施、业务等方面的转型及其成效等，以走访、观察、交谈、查阅文件的方式对湖南某戒毒所进行了调研，试图探索司法部门劳动教养制度废除后的转型期间，强制隔离戒毒制度实施的现状和面临的实际问题。

二、背景调查

2013年12月28日全国人大常委会通过废止劳教制度的决定后，全国各省、市、区劳教局相继更名，分别改为戒毒局、轻刑犯监狱或教育矫治局，湖南是选择转变为戒毒局的多数省份之一。2014年初，湖南省司法厅下属的湖南省劳教（戒毒）管理局低调改为湖南省戒毒管理局。据了解，湖南省之所以如此转变，主要有如下两点原因：第一，湖南省禁毒工作的迫切性。2013年11月26日，湖南省禁毒委在做《实施办法（草案）》说明时透露，截至2013年7月，全省登记在册的吸毒人数超过18万，查处的吸毒类治安案件占全部治安案件的14%，“两抢一盗”案件有30%为吸毒人员所为。吸毒人数的增多需要更多强制隔离戒毒场所[2]；第二，原湖南省劳教（戒毒）管理局下属18个劳教所，管理劳教和强制隔离戒毒均在同一场所，除在设施、财政方面需要做出变动外，场所、人事方面都无须太大变动，节省改革成本。

从戒毒方式上来看，戒毒制度的重要转折点为2008年《中华人民共和国禁毒法》的实施，正是这部法律确定了强制隔离戒毒方法代替劳教戒毒方法[3]。从实际执行过程中戒毒制度与劳教制度的关系程度上看，根据相关文献以及戒毒所干部反应的具体情况，戒毒制度伴随法律制度和劳教制度的改革可划分为三个时期。第一个时期为劳教时期。该时期戒毒制度的主要政策法规依据的是1990年全国人大常委会第17次会议通过的《全国人大常委会关于禁毒的决定》以及1995年国务院颁布的《强制戒毒办法》，其中《全国人大常委会关于禁毒的决定》明确了中国强制戒毒体系，规定对吸毒人员的处置原则，成为劳教戒毒的法律依据。因此，1982年的《中华人民共和国劳动教养试行办法》也是戒毒制度的重要依据，该时期的戒毒制度基本依附于劳教制度。第二个时期为强制隔离戒毒时期。2007年《中华人民共和国禁毒法》及2011年《戒毒条例》两部法律成为强制戒毒的新法律法规依据。在这个时期劳教与戒毒制度实现了基本分离，称呼也由过去的强制戒毒和劳教戒毒改为强制隔离戒毒。但因法规不全、保障不佳、实施不力，以及劳教与戒毒部门、场所、财政、管理的同一化等原因，导致实际执行中劳教与戒毒并未完全脱离。在实际调研中，某戒毒所科长证实了这一点：“新法颁布前后，我们的执法手段没发生太大改变。”第三个时期为法治戒毒时期，时间是2013年底废除劳教制度至今，这个时期戒毒制度在财政、人员、场所、业务等方面完全脱离了劳教制度。

湖南戒毒制度的转型与发展与之相应。2008年由湖南省劳教局改为湖南省劳教（戒毒）管理局，2014年由湖南省劳教（戒毒）管理局改为湖南省戒毒管理局。目前，湖南省戒毒管理局执法的政策法规依据为《中华人民共和国禁毒法》（2007年），《戒毒条例》（2011年），《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》（2013年），《强制隔离戒毒诊断评估办法》（2013年），《湖南省〈中华人民共和国禁毒法〉实施办法》（2014年）等，这标志着湖南省戒毒工作初步完成了制度规范层面的转型。

三、转型存在的问题调查

1.职能转变方面，去“劳教化”特征尚不明显。自2008年的《中华人民共和国禁毒法》施行以来，尽管声称废除劳动教养戒毒，劳动教养场所外挂出“强制隔离戒毒所”的牌子，然而强制隔离戒毒所仍然依照劳动教养场所的管理体制，多为一个机构两个牌子。据某戒毒所一名科长说，湖南省司法部门的强制隔离戒毒依然计算在劳动教养的统计数字当中，甚至全国各地也都如此。虽然《禁毒法》明确规定了强制隔离戒毒与劳教戒毒在法律依据、性质、任务、目标等方面的不同，但在实际工作中，基层戒毒警察的执法模式、管理方法、责任体制方面照样完全参照劳教戒毒，对强制隔离戒毒执法的法律定位模糊，当问起“基层工作人员劳教制度废除前后，你们的工作模式和方式有何转变时”，他们均回答“几乎没有任何转变”。经访谈，能够发现，虽然大多数领导和民警能够认识到自己的管制对象由过去的“劳教人员”转变为现在的“戒毒人员”，然而对自己的身份转变却没有足够的认识。由过去的劳教警察转变为戒毒警察，主要业务也应当由过去的保障安全、管制人员、惩戒违法、生产创收转变为戒毒医疗、戒毒教育、心理矫治、后续照管。他们工作的主要精力依然放在保障安全底线和发展生产创收上，甚至只把戒毒人员视为劳动力。在监管设施方面，戒毒所在高墙、电网、铁门围护下如同监狱一般守卫森严，戒毒人员的居所、卫生间、厕所甚至洗澡间都安装24小时实时监控，个人隐私完全暴露在监视之下。但总体来说，警察执法权力还是受到弱化，近年来人性化执法举措和责任追究办法的出台，戒毒民警禁止携带枪支、无单警装备、不能随意给戒毒对象上手铐、不能对违纪对象进行单独关押管理的处罚。相对的，吸毒者维权意识增强，甚至出现维权过度或者违法现象。据基层戒毒警察介绍，戒毒人员受新型毒品影响，敏感多疑、易激怒、攻击性强，经常无故与管教的戒毒警察发生肢体冲突，易产生幻觉、身份意识错位，片面认为自己是病人、而非违法者，不愿接受管制，生活医疗诉求期望过高，不愿承担义务，如果需求未获满足，容易与戒毒民警发生冲突。在这种情形下，袭警、群殴、攻击等恶性事件层出不穷，仅2013年度，湖南省就在戒毒场所发生几十起袭警事件。不过也有民警表示，自2014年劳教制度彻底废除之后，接纳的戒毒人员违法性明显降低，很多戒毒人员并不像过去劳改时期一样除了吸毒还多伴有小偷小摸或是暴力等违法行为，现在的戒毒人员甚至家境很好，只是因为精神空虚、思想堕落才染上毒品，总体来说，现在的戒毒人员素质有所升高。

2.政策法规依据方面，存在一定的法律冲突和漏洞。我国劳教制度废除后，国家颁布了一系列法律法规作为新的执法依据，但并不完善。某戒毒所副科长说起一个案例：2014年长沙市某强制隔离戒毒所曾发生过一起戒毒对象的妻子到所里跳楼的事件。该戒毒人员戒毒时间不满一年，但在生理上已经脱瘾，他的妻子生育2胎，又身怀第3胎，20多天后即将临盆，而戒毒对象的父亲早年病逝，母亲年老身患尿毒症住院，无力承担家庭重任。根据《中华人民共和国禁毒法》和《戒毒条例》相应规定，提前解除强制隔离戒毒只有两种情形，一是满一年且戒毒情况良好；二是患严重疾病，不出所治疗可能危及生命的。如果依据上述规定，该戒毒人员不符合提前解除强制隔离戒毒的条件。但是，在《戒毒条例》总则第二条中也明确写到，“戒毒工作坚持以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助的原则”，该案中戒毒人员已经生理脱瘾，从医学上来说无须继续强制隔离戒毒，此时又面临紧迫的家庭困难，如果严格执行上述关于提前解除强制隔离戒毒的规定，会与以人为本的原则相冲突。面对这种情形，在实践中，戒毒警察认为折中的处理办法是应将生理脱瘾的强制隔离戒毒者变更为社区戒毒，但是法律并无关于这种情形的规定。实际上，社会中的大多数戒毒人员会面临紧迫的家庭困难，这是社会的普遍情形，而法律对此类情形缺乏规制，造成对戒毒人员利益被忽视，同时也造成执法上的困境。在上述案例中，由于缺乏相关法律规制，最终导致其妻采取跳楼的极端方式要求戒毒所放人。

此外，法律上存在的漏洞也会被戒毒者加以利用，致使破坏法律权威，损害国家利益。比如有许多戒毒人员利用《戒毒条例》第52条的漏洞，通过主动交代余案被予以逮捕判刑，但由于自己主动投案自首，一般量刑是拘役或缓刑，企图逃避2年强制隔离戒毒。《戒毒条例》第52条规定，“强制隔离戒毒人员被依法收监执行刑罚，采取强制性教育措施或者被依法拘留、逮捕，由监管场所给予必要的戒毒治疗，强制隔离戒毒的时间连续计算，刑罚执行完毕时，解除强制性教育措施时或者释放时强制隔离戒毒尚未期满的，继续执行强制隔离戒毒。”而在刑罚执行完毕后，是需要按规定执行完剩余的强制隔离戒毒期限还是直接释放，法律上没有明确规定。

不可否认，即使是制定完备的法律体系也会出现遵守形式正义而导致个案中实质不正义的现象，英国学者丹尼斯·罗伊德曾说，“如同亚里士多德曾经指出的，规则的一般性并不是说，每一种个别的情况都能够被预测，或做适当的规定，于是形式上的正义在个别的案例中，就可能丧失。”[4]可以说，法律漏洞的存在是难免的，甚至是必然的，这代表了法治的局限性。然而，就法律漏洞可区分为明显漏洞和隐藏漏洞来看，法律应该在立法上尽力填补明显漏洞[5]，如此才能更好体现法治的价值、实现法治的理念。对于上述案例，笔者认为，在劳教制度废除之前，类似问题也比比皆是，但没有像现在这样被当作疑难问题来看待，这并非说明劳教制度优于当下的法治，这恰恰说明在劳教制度下由于执法人员有过度的裁量权使这些问题难以浮出水面，没有被正确对待；相反，从法治的角度正面思考执法当中出现的问题，并尝试运用法治手段寻找解决方案，这更有助于实现公平正义，维护公民权益。法治固然具有一定的局限性，但终究利大于弊。另外，该案中的戒毒人员的妻子，也应当具有法治意识，寻求司法途径来解决问题，而非用极端方式来处理。回到调研本身，大多数戒毒警察表达了对上述一类案件的认识和思考，认为亟须完善立法工作，为其执法工作提供法律依据。

3.执法监督方面，司法监督缺位。2013年劳教制度废止，监所检察彻底挣脱了行政执行监督的束缚回归到“刑事执行监督”的正统，因强制隔离戒毒部门属于行政执法部门，检察机关的驻所也完全撤离戒毒局及各所。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》将刑法、拘禁性刑事强制措施以及特殊刑事处遇措施（如强制医疗）等三大执行监督职责统一划归监所检察部门承担，2015年1月29日，最高检宣布决定将沿用30多年的“监所检察部门”更改为“刑事执行检察部门”，并未规定对戒毒所的监督权。如此一来，强制隔离戒毒部门到目前为止均缺乏司法监督。在过去的实际工作中，检察机关介入强制隔离戒毒监督，对强制隔离戒毒工作具有重要作用。一方面，可促进强制隔离戒毒工作决定权、执行权、监督权的有效分离，督促有关部门依法履行工作职能；另一方面，有利于督促戒毒工作人员依法办事，并协助填补工作漏洞、解决相关法律问题，其中立的地位尤其在帮助解决所内死亡、家属闹所等善后疑难事宜中具有保障公正的重要作用。监督权的缺位导致检察机关和强制隔离戒毒所均处于很尴尬的境地，给实际工作带来诸多不便。就法律原因来说，检察院撤离强制戒毒部门是因为强制隔离戒毒部门不属于刑事执法部门，但在实际中，由于历史的原因和相关法律的不完善，强制隔离戒毒部门也难以被认定为传统的行政执法部门。这种情况可以通过一个案例来说明：2015年3月的《最高人民检察院公报》曾发布一个批复文件，即关于《最高人民检察院关于强制隔离戒毒所工作人员能否成为虐待被监管人罪主体问题的批复》，文件中说到，“根据有关法律规定，强制隔离戒毒所是对符合特定条件的吸毒成瘾人员限制人身自由，进行强制隔离戒毒的监管机构，其履行监管职责的工作人员属于刑法第二百四十八条规定的监管人员。”[6]而在刑法第248条规定中，监管人员只包括“监狱、拘留所、看守所”等刑事执行部门的监管人员，最高检对“监管人员”的含义做出了扩大解释，涵盖了戒毒所“监管人员”，在这个意义上强制隔离戒毒部门具有刑事执法部门的性质。因此，强制隔离戒毒所性质的模糊性造成诸多实践中的困难，这直接导致强制隔离戒毒部门缺乏监督机制，这也是今后应当面对的难题。

4.人员队伍方面，编制配备、专业化水平、技术装备、条件待遇等还不相适应。首先，戒毒警察的编制缺乏政策保障。劳教制度废除之后，现在还未确立戒毒警察的身份编制问题，在《禁毒法》中，戒毒警察被称为“戒毒工作人员”，《中华人民共和国警察法》中，也未对戒毒警察做出明确规定，其中第18条规定“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”笔者调查的其中一个戒毒所中，原有的141个劳教民警直接转变为现在的戒毒警察，因其警察身份没有得到相关法律法规的确认，在调查过程中可以明显感受到他们的忧虑。其次，管理人员和戒毒人员配备比例也没有相关政策和法律法规做出明确保障，人员配置各地情况各不相同。湖南作为戒毒人员收治数量迅速增加的地区之一，警力配备严重不足，增加了安全隐患，妨碍了工作的深化、细化及整体工作水平的提高。再次，原来劳教警察转型为戒毒警察后，最主要的注重队伍职业化、专业化建设还未达到预期标准。对此，司法部戒毒管理局局长刘振宇曾做出明确要求：“建设具有专门知识和技能的人才队伍是戒毒工作队伍专业化的应有之义。目前，无论是整体上还是具体到各地区各场所，医学类、心理学类专业人才普遍缺乏。在现有队伍编制无法显著增加，部分地区警力十分紧张的情况下，可以通过以下方式优化戒毒队伍人才专业知识结构。一是加大培训力度，二是加大专业人才引进力度，三是合理配置警力资源，四是实施分类管理。”[7]然而这种要求的落实实际上面临了一些困难。就笔者的调查了解，多数戒毒民警干了十几年劳教警察，文化素质偏低，学习新知识的能力弱，且多年高压工作，导致身心健康状态均不如以前，专业知识的培训工作并未获得显著成效；对新警力的招募也存在困难，该所民警反应，戒毒民警的工作强度大、心理压力大，由于他们的特殊上班制度，工作20年的老民警实际上比其他公务员多工作了好几年，工资待遇方面却没有区别，并且，戒毒警察有别于监狱警察，工作要求更倾向医护人员的性质，但受到的限制和承担的压力却并不比监狱警察弱，比如上班期间不允许使用手机，承受戒毒人员死亡、生病、逃跑的责任压力等，戒毒警察普遍表示缺乏职业尊严，缺少职业认同感。另外，由于工资待遇低，也难以招募到更多的有能力的医务人员，该所仅拥有4名专业医护人员。

参考文献：

[1]欧阳景根，李社增.社会转型时期的制度设计理论与原则[J].浙江社会科学，2007（1）.

[2]湖南吸毒人数超18万 拟出台《禁毒法》实施办法[EB/OL].湖南司法行政网，（2013-11-28）[2015-10-18].www.hnssft.gov.cn.

[3]朱晓辉.对当前强制隔离戒毒工作的几点思考[J].中国司法，2010（6）.

[4][英]丹尼斯·罗伊德.法律的理念[J]//孙笑侠.法的形式正义与实质正义.浙江大学学报，1999（5）.

[5]刘士国.法律漏洞及其补充方法[J].人大法律评论，2010（9）.

[6]中华人民共和国最高人民检察院公报.最高人民检察院关于强制隔离戒毒所工作人员能否成为虐待被监管人罪主体问题的批复[A].2015年第3号，总第146号：11.

[7]刘振宇.司法行政强制隔离戒毒工作在加强和创新社会管理中的价值问题[J].中国司法，2013（1）：69.