“基层就业项目”人员流失问题研究

张旭辉

摘 要：“基层就业项目”政策是我国根据基层发展的现实情况与长远发展制定的，该政策实施以来，在缓解大学生就业方面以及推动社会均衡发展等方面取得了显著的成效。本文通过对学界关于“基层就业项目”人员流失的内涵、原因等方面的研究来进行分类和梳理，面对存在的具体问题，提出应对“基层就业项目”人员流失问题的对策和建议。

关键词：“基层就业项目”；人员流失；综述

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0092-03

近年来，随着我国高等院校招生规模的扩大，高校毕业生的数量也持续增加，促进高校毕业生就业的政策也由统招统分转变为双向选择、自主择业。2003年开始，我国出台了一系列鼓励高校毕业生面向基层就业的政策，这些政策的出台对缓解高校毕业生就业问题以及基层单位的发展方面起到了重要的作用，但由于“基层就业项目”人员在基层工作中待遇偏低、身份尴尬等原因导致人员流失现象严重。解决“基层就业项目”人员的流失问题，是保持国家经济的持续平稳发展和保持社会稳定繁荣的重要支柱。

一、“基层就业项目”人员流失问题的研究综述

自2003年扩招的第一届高校毕业生以来，高校毕业生的人数逐年增长，高校毕业生的就业问题得到了国家的高度重视。但是，由于多方面的因素影响，“基层就业项目”人员流失现象严重，学界对于这一问题的研究大致从以下几个方面进行阐述。

（一）“基层就业项目”相关概念的研究综述

1.基层就业内涵的研究综述。张抗私认为基层是指区县级以下党政机关、国有企事业单位、村（社区）组织及其他经济组织、社会组织等；为离校未就业的高等学校毕业生专门设立的实习见习基地；军队团和相当于团以下单位。就业主要包括以下四类：在规定的期间内，从事有报酬或有收入的职业的人；有固定职业，但因种种原因暂时停工的人；雇主和自营人员，或在协助家庭企业或农场而不领取报酬的人，在规定时期内从事正常工作时间的1/3以上的人；退休人员重就业[1]。周玲认为基层就业就是指大学生到城乡基层就业[2]。张艳艳认为基层就业是指一定时期内，达到法定劳动年龄有劳动能力的人，在国家、社会管理体系中的最低层次，从事着合法的有报酬的劳动[3]。

2.“基层就业项目”的研究综述。从全国范围来看，“基层就业项目”主要包括大学生志愿服务西部计划；教师特设岗位计划；支教、支医、支农、扶贫（三支一扶）计划；选聘高校毕业生到村任职计划。

从各地实施的具体情况来看，有些地区根据自身的实际需求，实施了上述四项以外的其他项目。如：内蒙古自治区根据2011年国务院十六号文件的精神，实施了针对各类企业的人才储备计划，公务员、事业单位的考试录用计划、人才派遣计划、灵活就业计划和六项服务基层的计划即选聘高校毕业生到村庄任职计划、高校毕业生“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划、农村牧区义务教育阶段学校教师特设岗位计划、高校毕业生社区民生工作志愿服务计划和面向中小非公企业选拔储备高校毕业生计划。

（二）“基层就业项目”人员流失特征的研究综述

李文波、韩新宝从大学生村干部流失的角度来描述流失的特征，他们认为“基层就业项目”人员流失的特征主要是（1）由不明确的身份向固定身份方向发展，最终大多考取选调生或者公务员等职位；（2）由低学历向高学历方向发展，大学生村干部往往通过考取研究生、提升学历层次等办法离开农村；（3）由农村基层向城市发展，有些大学生村干部辞去工作，到城市寻求发展机会[4]。陈俊以陕西省的实地调研为证，他认为“基层就业项目”人员流失的最主要特征是：一是隐性流失多，显性流失少；二是由任职地向家乡发展[5]。

（三）“基层就业项目”人员流失因素的研究综述

赵志业、杨永明（2009）从社会角色的角度认为“基层就业项目”人员流失是由于角色不清、角色冲突、角色中断、角色失败这四个方面导致的。李保营从乡镇机关新录用公务员流失的角度分析流失的原因有：招考制度的缺陷、职务设置及工资结构的不合理、乡镇机关权责不对等工作任务繁重、交流制度和培训制度不完善等[6]。夏扉、朱艳丽从人员的可持续发展的角度认为“基层就业项目”人员流失的因素有：所处的工作环境和条件比较恶劣、经济待遇低、对自己所从事的工作缺乏价值认同以及与自己的专业不对口等。这些因素的存在直接影响到“基层就业项目”人员的可持续发展[7]。祝军、杨平通过实际调研从参与意愿及满意度的视角出发，他们认为对已参加基层就业项目的大学生而言，政府对基层项目的关注和投入力度、个人未来发展、相关优惠政策的落实等问题才是决定大学生是否继续选择参与基层就业项目的主要因素[8]。

二、“基层就业项目”人员流失的原因分析

自2005年6月实施中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》通知以来，每年全国各省、自治区都选聘大量的大学毕业生到基层工作。大学生就业问题得到了一定的缓解，但其效果并不显著，究其原因有多方面，笔者将从主观因素和客观因素两个方面来分析影响“基层就业项目”人员流失的原因。

（一）主观因素

1.“基层就业项目”人员的价值观存在偏差。据调查，多数大学毕业生选择到基层工作是由于就业压力所迫或者是拿基层工作经验当作“跳板”，只有少数大学毕业生一心一意扎根基层。因此，人员的价值观念偏差也是影响“基层就业项目”人员流失的关键因素。多数大学生认为家庭为自己投入了高额的教育成本，所以希望自己能够在大中城市中寻找到适合自己的工作岗位。一部分工作人员没有清晰的职业规划，抱着“走一步看一步”的工作态度，他们一旦有了满意的工作岗位立马就会跳槽；还有一部分工作人员把基层单位当成缓冲地带，目的是为了享受服务期满后的优惠政策。

2.“基层就业项目”人员基层意识薄弱。基层意识是指知识分子自觉自愿地与生产实践、工农群众相结合，贴近生活、贴近现实、贴近群众。当前多数大学生的成长环境较为优越，虽然理论知识丰富，但是很少接触社会，实践经验不足。对于基层工作，他们时常感到畏惧，对基层工作有抵触情绪。此外，高校课程设置中很少涉及基层的相关内容，大学生在课堂上不能学到有关基层的知识和理论，对于基层的认识只是停留在浅显的层面，所以，大学生不愿去基层，更不愿扎根基层，基层意识也就变得相对薄弱。

3.“基层就业项目”人员的自身价值难以得到满足。马斯洛需求层次理论指出，人类的需求分为五个层次，由低到高，它们是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求[9]。据调查，大部分“基层就业项目”人员在工作单位所从事的工作与自己所学的专业都不相吻合，这就导致他们的才华无法施展。有些大学生选聘到基层后，发现自己的工作不存在竞争性和挑战性，作为年轻人的他们更喜欢具有挑战性的工作，通过挑战性的工作来发挥自己的才能，所以，这些“基层就业项目”人员为了实现自身价值只能选择离开工作岗位。

（二）客观因素

1.“基层就业项目”人员待遇偏低。“基层就业项目”人员就职后普遍认为基层工作的待遇偏低，无法满足大学生日常的基本需求，更别说替家庭分担负担。据笔者走访了解，内蒙古自治区的“基层就业项目”中，除了“大学生村官”可以参照新录用的公务员的工资水平外，其余的“社区民生志愿者”和“三支一扶”工作人员的工资每月只有1 500元，扣除200元的社会保险后，只能拿到1 300元。面对飞速上涨的物价，这些工资使得他们无法满足自身需要，只好选择另谋出路。

2.“基层就业项目”人员身份尴尬。目前，我国虽然针对“基层就业项目”人员出台了一系列的政策，但是还没有在法律上给予他们一个明确的认可。他们的身份既不属于国家公职人员，也不属于企业的专业技术人员，身份处于尴尬的地位，并且工作中职责不清，对于工作上的政策建议，时常被领导忽略。正是由于这种尴尬的地位导致他们在心理上缺乏归属感，精神生活相对匮乏，一旦有机会他们就会离开基层单位，寻求自己的新生活。

3.相关优惠政策落实不到位。国家虽然提出了许多针对“基层就业项目”人员的鼓励手段和优惠政策，但从现行状况来看，这些鼓励和支持政策的力度不大，并且可操作性不强。按国家政策来说，“基层就业项目”人员服务期满后，报考公务员和研究生上给予一定的优惠政策，但是由于人员编制有限等原因，使得他们在这两条出路上面临重重困难，不得不自谋生路。

三、应对“基层就业项目”人员流失现象的对策选择

“基层就业项目”人员的流失固然会对基层建设产生一定影响。然而，只要通过机制的调整与完善，改善基层环境，提高大学生自身能力，为“基层就业项目”人员实现理想提供良好的平台，就一定能够避免流失现象的产生。

（一）完善“基层就业项目”人员的经济保障机制

1.提高物质激励。首先要保证他们的基本生活。而目前，“基层就业项目”人员仅仅就是享受一部分工作的补贴而已，有些补贴工资偏低，甚至都难以满足最基本的生活需求。对此，应该根据当地的实际情况和物价水平，参照当地乡镇事业单位公职人员待遇水平来确定“基层就业项目”人员的工作津贴和生活补贴标准，增强他们的安全感。

2.落实“基层就业项目”人员社会保险项目。目前，国家只为“基层就业项目”人员缴纳养老保险、医疗保险、工伤保险这三项社会保险。政府应该在完善社会保险的同时，对不同岗位的服务基层的高校毕业生进行区别对待：对于工资较高的村干部来说，维持现有措施，社会保险中个人账户部分由其自身负担；对于工资较低的三支一扶人员和社区民生志愿者来说，工资发放继续由人事部门承担；在具体用人单位对毕业生进行考核后，对于考核优秀的毕业生来说社会保险中的个人账户部分，由用人单位和毕业生共同承担，减轻毕业生经济压力。

（二）逐步建立和完善职业化的长效机制

1.分批解决人员分配问题。“基层就业项目”人员的出路问题已经成为现阶段最突出的难题。调查发现，“基层就业项目”人员大多有考公务员的打算，而客观事实是由于我国行政成本偏高，从“基层就业项目”人员中吸收公务员的能力十分有限，这就意味着现阶段“基层就业项目”人员的出路严重不畅。如果将服务期满的“基层就业项目”人员简单地予以解聘或是推向社会，不仅浪费了大量财力物力，而且影响了“基层就业项目”的严肃性。对此，对服务期满的“基层就业项目”人员，根据各地实际，可采取“分批”广辟出路，即基层岗位留任一批，公共服务机构、机关事业单位招聘一批，自主择业分流一批，考核不称职淘汰一批。这样，才能从源头上解决“基层就业项目”人员流失的难题，实现由“流失”向“留住”的转化。

2.明确“基层就业项目”人员的法律地位。目前，国家法律法规中没有关于“基层就业项目”人员问题的明确规定，致使他们在现实中法律地位不明，难以发挥应有的作用。因此，应制定“基层就业项目”人员制度方面的法规，明确他们的法律地位，应完善相关法规和体制，确保“基层就业项目”人员计划实施的实效性，增强其归属感与荣誉感。

（三）加大宣传力度，转变思想观念，增强服务基层的奉献精神

1.建立社会联动机制，扩大宣传力度。在社会舆论与宣传方面，需要建立社会联动机制，征得社会广泛支持。应当提高广大民众对基层政策以及基层人员的认知、理解与支持。对此，各级宣传部门和新闻媒体应该加大对基层人员的宣传力度，多宣传先进事迹；让广大干部群众更加理解他们，为其创造良好的社会舆论氛围。

2.增强奉献精神，提高业务水平。与此同时，基层工作人员应自觉培养对基层的服务意识，增强服务基层的奉献精神，提高自身服务基层的技能和水平。转变择业观念，敢于挑战世俗的观念和意识，增强身份的自我认同感和荣誉感。切实融入基层，踏实肯干，不断提高自己的实践经验，全心全意为基层服务。

（四）完善扶持体系，确保人尽其才

1.加强岗前培训的实用性。基层工作需要学识、需要研究，需要让专业对口的人员到合适的岗位上去，为此，不仅要加强基层工作人员的岗前就业培训，而且在分配工作岗位的过程中遵循“专业与职位相匹配”原则。在岗前培训中更注重实践出真知，而不是流于形式，尽量减少理论讲授环节。

2.扩大“基层就业项目”人员才能的施展空间。要给“基层就业项目”人员充分的才能施展空间，尽量支持“基层就业项目”人员提出的工作设想，对其合理建议给予采纳，充分发挥其主观能动性，真正做到人尽其才。

参考文献：

[1]张抗私.就业问题：理论与实际研究[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[2]周玲.大学毕业生基层就业导向研究[D].合肥：安徽农业大学，2012.

[3]张艳艳.高校毕业生基层就业情况调查与分析——以呼伦贝尔市X地为例[D].呼和浩特：内蒙古师范大学，2014.

[4]李文波，韩新宝.大学生村官流失的原因及对策分析[J].广东青年干部学院学报，2010（9）：69-74.

[5]陈俊.当前大学生村官流失的特征、原因及解决对策——以陕西省H县为例[J].农村经济，2013（2）：126-129.

[6]李保营.乡镇机关新录用公务员流失问题研究[D].济南：山东大学，2014.

[7]夏扉，朱艳丽.特岗教师可持续发展的问题与对策[J].江西社会科学，2014（6）：252-256.

[8]祝军，杨平.大学生基层就业项目：参与意愿和满意度[J].北京大学教育评论，2015（4）：2-17.

[9]亚伯拉罕·马斯洛.动机与人格[M].北京：中国人民大学出版社，2007：56.

（责任编辑：李 慧）