官员晋升逆淘汰的新制度主义分析及对策

郑崇明 孙宗峰 杨君

摘 要：官员晋升逆淘汰现象是一种典型的集体腐败，这一现象的形成表明官场中的“恶”规则已经成为“合法化”、“制度化”的组织环境。根除腐败，根除官员晋升中的逆淘汰现象，需要重构基于社会合法性的正向制度化环境。这一正向制度化是个长期的过程，它既需要来自基于对岗位职责保护的强制规制，更需要来自社会规范和文化-认知的主动性。

关键词：官员晋升；逆淘汰；新制度主义；制度化；反腐败

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）03-0051-06

一、现象与问题

根据中纪委统计，十八大以来至2014年底，已结案处理或正在立案审查的中管干部99人，31个省份仅因涉嫌贪腐等违纪违法立案调查的厅局级及以下官员达656人。[1]上述落马官员中不乏带病提拔者，如四川省委原副书记李春城、安徽省原副省长倪发科、国家发改委原副主任刘铁男、四川省文联原主席郭永祥、内蒙古自治区党委原统战部部长王素毅相继被免职，均存在“帶病提拔”问题。[2]

事实上，带病提拔已成为一种较为普遍的现象。官场中的带病提拔是指干部在提拔前或提拔过程中存在经济、生活等违纪违法行为，但组织考察时未被发现或发现了未被及时追究而得以提拔任职的情况。[3]由于带病提拔并不是一个科学的概念，为此，本文采用晋升逆淘汰这一术语来表述。根据人民论坛问卷调查中心的调查显示，53.3%受访者认为当前官场逆淘汰现象普遍存在。官场逆淘汰主要表现为清廉的不如腐败的，亲民的不如霸道的，干事的不如会说的，不站队的不如站队的，眼睛向下的不如眼睛向上的，实干的不如作秀的等情形。[4]事实上，官员晋升逆淘汰是一种典型的基于互惠利益的集体腐败，或者说官员晋升逆淘汰在一定程度上已经构成了政府组织的生态。

官员晋升的逆淘汰是相对于官员的正淘汰而言的，即一些德才兼备的精英人才往往会遭到冷遇、排挤，常常因为自己的优秀而在生存竞争中首先被淘汰出局，而一些非精英人士却成为“适者”顽强地生存下来。[5]到底是什么原因导致了官员晋升逆淘汰机制的生成？又应该怎样来根治这一现象？

为回答这一问题，本文将从以下方面来阐述。首先从带病提拔这一现象引出研究问题；其次是在对近年来研究官员晋升文献的回顾基础上挖掘官员晋升逆淘汰机制研究的知识增长点；第三是以新制度主义的观点为基础，并将制度化这一核心概念进一步阐发为正向制度化与逆向制度化两个维度，以此讨论官员晋升逆淘汰机制生存的逆向制度化理论基础；第四是从组织的正向制度化角度探讨规避官员逆淘汰的可能性，并提出与此现象相关的反腐建议。

二、文献回顾与评估

官员晋升是当前公共管理领域研究的一个热点，并形成了较为丰富的文献基础。晋升或升迁（promotion）指在工作组织内沿着层级序次安排的管理职位上升的路线。[6]在政府等公共部门中，晋升是组织成员孜孜追求的核心目标之一，而晋升激励也成为主要的激励手段。[6]围绕官员晋升这一主题，国内外学者的研究主要集中在其影响因素上，即官员晋升的因变量有哪些，其中政府绩效、组织状况、官员个人特征与官员政治背景[7]等因素被广为关注，其研究对象涉及到中央到地方各级官员。归结起来，官员晋升影响因素主要是绩效与社会资本两个维度。

绩效方面主要关注特定历史时期的政治经济任务。改革开放前官员晋升更多的考量政治任务。改革开放以后，随着国家工作重心向经济领域倾斜，尽管没有明文规定，但实际上经济绩效已经成为考核官员的重要指标。以经济绩效为核心的相对绩效考核机制在中国省级地方政府层面的确存在，并由此形成的晋升锦标赛治理模式[6]极大地解释了中国经济增长的根源。反过来，经济绩效的增长成为地方官员晋升的重要影响因素。围绕绩效与晋升的研究开始逐步深入，其研究对象得以细分，其研究变量也从经济绩效转到财政收入等。比如在省级层面，省长和书记的激励强弱明显不同，省长更关心经济绩效，而书记则相对较弱。[8]而Guo（2007）通过对县委书记、县长（1995-2002年）的研究发现地方财政收入对官员晋升的影响高于经济绩效对官员晋升的影响。[9]换言之，经济绩效并不构成官员晋升的充分条件。[10]在很大程度上，经济绩效对官员晋升的解释忽略了中国特有的政治与文化环境，政治庇护与社会资本的因素被严重地忽视了。

与晋升“锦标赛”模式不同，社会资本力量强调资格赛模式对官员晋升的影响。在“资格赛”模式看来，官员晋升主要受资历和社会资本的影响。近年来，针对地方官员晋升“锦标赛”模式，Opper、 Brehem、 Shih等认为社会资本与官员晋升密切相关，[11]甚至认为应以“资格赛”来替代“锦标赛”，[12]比如官员升迁需要经历多个岗位的历练，以此解释官员晋升的主要原因。显然，社会学领域的研究者倾向于认为社会资本和社会网络是获得职业机遇和谋求职位晋升的关键因素。[7]然而，社会资本与社会网络的视角还没有在政府官员晋升领域得到深入的研究和应用，[7]其中一个重要的原因便是难以获得有效的经验资料。

基于已有文献，官员晋升的影响因素侧重于官员个体的微观层面和组织的中观层面，而在政治制度、组织生态等宏观方面的研究还较为薄弱。此外，关于官员晋升的研究主要侧重于基于正式结构和制度程序，而较少关注非正式结构和非制度程序对晋升的影响。上述研究均基于经验数据来验证某一因素对官员晋升的显著性，由于其研究对象、研究数据的不同，其结论往往似是而非。官员晋升是一个非常复杂的过程，尤其是对本文提及的基于逆向淘汰而晋升的官员，不仅在数据上难以检验，而且在经验上也难以观察。特别要指出的是，研究官员晋升大多是从正面的、积极意义的角度来探讨的，而对基于网络关系、社会资本的买官卖官、权钱交易等行为的研究相对不足。

因此，本文所要回答的问题就是到底是什么原因导致了官员晋升的逆淘汰机制的存在，并引发了较为普遍的腐败现象？与已有的研究不同，本文采用组织社会学中新制度主义的观点来阐述官员晋升的逆淘汰生成机制，揭示这种逆淘汰机制的逆向制度化理论基础，同时提出通过再造正向制度化的组织生态，来根除官员晋升逆淘汰机制，消弭与之相伴的腐败行为。

三、官员晋升逆淘汰机制：一个逆向制度化的解释逻辑

组织社会学中的新制度主义关注制度环境对组织行为的影响。官员晋升实际上是一种组织行为，因此可以将其纳入到组织社会学的研究范畴中来考量。如上所述，社会网络与社会资本实际上为官员晋升提供了一个非常有益的分析框架，尽管该项研究还未得到有效的开展，但为官员晋升的逆淘汰提供一个新的思路。即在威权政体下，官员晋升的逆淘汰机制实际上是一个制度化的过程。换言之，制度化的环境使得官员晋升逆淘汰获得了合法性的支持，比如人们在不同场景下提及的各种“潜规则”，虽不合法，甚至侵蚀公共利益，但却被广为接受。合法性机制的基本思想是社会的法律制度、文化期待、观念制度成为被人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。[13]因此，官员晋升逆淘汰现象实际上就是一种被广为接受的、被视为合法性的制度观念和制度事实。

尽管新制度主义者把制度视为一种文化性规则的复合体，但并不是所有的文化性规则都会对组织起支持作用。在迈耶、罗恩看来，组织是文化规则日益理性化的产物。这些理性化的文化性规则为组织提供了一个独立的基础。[14]斯科特把制度界定为包括为社会生活提供稳定性和意义的规则性、规范性和文化-认知性要素，以及相关的活动与资源。其中文化-认知是社会学与组织研究的新制度主义最显著的特征。[14]这一制度要素强调在大多数的环境中，人们都会遵守文化-认知性制度……我们之所以遵守惯例和规则，是因为我们理所当然地认为那些惯例是我们做这些事情的恰当方式。[14]正因为如此，这理性的制度具有神话的功能，促使组织形成、获取合法性、资源、稳定性，从而提高了组织生存的可能性。[15]

制度化实际上是一种被广为接受的观念制度，并且这种观念制度一旦形成，便形成一种制度环境，推动着其他组织行为的趋同。迪马乔、鲍威尔由此提出了三种组织趋同的机制，即强迫性机制、模仿机制和社会规范机制。[16]其中社会规范性机制强调的是一种共享的观念和思维方式。换句话说，这种方式是潜移默化的，根深蒂固的，是由组织的制度环境引发的。

尽管制度化是一个被广为接受的观念或事实，并且如迈耶等人宣稱的那样，制度化是一个日益理性化的过程。然而，这一理性化过程仅仅是基于组织自身本位的目标和利益。组织目标被替代往往是组织宣称的目标为组织成员的自我利益所左右。因此，制度化并非是始终基于组织目标的理想过程，比如美国总统候选人的竞选目标并不一定是基于美国公共利益的，它可能为利益集团所左右，并为之服务。再比如充斥于社会各个领域的“潜规则”，尽管看起来是被广为接受的，但对于整个社会而言，却并非一定是理性的。“潜规则”的盛行无疑有利于个体或者小集团的利益，但却将导致社会成本的剧增。因此，在讨论制度化的理性时，不同场景中的制度化的理性不能一概而论。制度化的结果可能是理性的，也可能是非理性的。为了便于分析，本文将制度化这一核心概念区分为正向制度化和逆向制度化。正向制度化的结果是基于社会理性的，而逆向制度化的结果则是基于社会非理性的。或者说，正向制度化代表着正义、公平、民主等核心价值，而逆向制度化则代表着这些核心价值的反方向，是“恶”的体现。

至此，可以形成一个官员晋升逆淘汰的制度主义的分析框架，即官员晋升逆淘汰机制是一个逆向制度化的合法性过程，即通常所说的“潜规则”已经制度化了，被广为接受了，虽然它侵蚀了国家的合法性基础，但在行动者看来，却是理性的选择。人民论坛调查显示，65.3%受访者认为“腐败蔓延让官员身不由己”是导致官场逆淘汰的原因，“不跑官买官，只靠政绩不管用”列受访者选出的官场潜规则首位。如果不能接受这些潜规则，官员将面临被淘汰出局的局面。可见，遵守这些规则对行动者而言是理性的，但对社会公共利益而言，却是非理性的，是违背公共利益的。一个典型的案例是广州政协副秘书长率先公开财产后遭同事疏远，这显然违背了官场共识的潜规则。一旦打破潜规则，则被视为异物而被排斥。只有接受这些潜规则，才有可能获得晋升的空间。当遵守潜规则的官员获得晋升时，就会引发其他官员的竞相模仿，并形成路径依赖，潜规则的理性行为似乎被理性神话了。然而，这些基于潜规则而晋升的官员违背了公平竞争、择优晋升的原则。与此相关的贪腐官员无疑具有成本收益的理性核算，为收回基于潜规则的成本，必然继续遵守潜规则，而强化其贪腐行为。由此不难理解上述提及的官场逆淘汰怪相。可见，以潜规则表现出来的制度环境为官员晋升逆淘汰机制的生成提供了制度土壤，并获得了合法性的认同，并使之成为一种普遍现象。

需要指出的是，这里所说的合法性，是指被官员认可、接受的潜规则，而不是通常意义上的正当的合法性，相反，它是一种基于对官员晋升的“恶”规则的认同，并且这些“恶”规则隐藏在正式制度之后，难以观察和发现。官员正是依靠这些“恶”的规则的运用来达到晋升目的。换言之，官场上的劣币驱逐良币法则已经被视为理所当然的了。从这个角度上讲，官员晋升的逆淘汰机制是逆向制度化的结果。对渴望晋升的官员而言，它是一种理性选择，它不仅是制度化的，更是理性神话了的。然而，这种逆向制度化的理性神话不仅严重地侵蚀了国家的合法性基础，更将导致昂贵的的社会成本，公共利益为私人利益所替代。

需要进一步追问的问题是，为什么官员要通过对“恶”规则的认同来获取晋升空间？实际上，正是正式制度缺乏对官员的保护性。如韦伯所言，中国的官僚制是家产制的，具有极强的人身依附，缺乏西方科层制中正式制度对官员的保护性。在西方国家，事务官是常任的，若非渎职，将终身从事公职。换言之，公职人员只需对岗位职责负责，而不是对某一政党或个人效忠、负责。忠于职守是对其最大的保护，而中国的官员则缺乏这一保护性。这些缺乏操作意义的用人标准难以对其进行客观、公开、公正的比较，由此为掌握官员晋升权力的官员提供了一个依据个体感知和偏好来选人用人的机会。这样一来，上有所好，下必投之，潜规则在这种情境下得以滋生并蔓延，官员晋升中的逆淘汰现象在所难免。

可见，官员晋升逆淘汰机制的生成是逆向制度化的结果，这种在官员看来是理性选择，但却以社会利益为代价的制度环境造就了官员晋升逆淘汰的规则，并引发了较为普遍性的腐败行为。

四、组织生态的正向制度化再造

官员晋升逆淘汰是典型的政治权力腐败。为根除腐败，运动式反腐成为惯常的手法。但运动式反腐的效果备受质疑，收效甚微。为什么运动式反腐不能根除腐败？这与腐败赖以生存的制度化的环境紧密相关。人民论坛调查显示，57.8%的受访者认为，建立官场正淘汰机制需“净化官场政治生态，改变小圈子文化”。因此，根除潜规则，规避官员晋升逆淘汰现象，需要从建立官员晋升的正淘汰机制，即正向制度化着手，强调规制、规范与文化认知在官员晋升中的作用，逐渐根除官场中的戾气，实现官员晋升正淘汰机制从有形到无形的制度化转变。

1.基于岗位职责保护的规制。规制是强制性的，违背合法性的行为必须受到制度的约束。政府是规则制定和监督的主要主体。科学地界定岗位职责，强制性地实现岗位职责对官员的保护作用是规避官员晋升逆淘汰的首要环节。破除官员晋升逆淘汰，需要严格设定岗位职责对官员的保护性。岗位职责的绩效产出要与晋升回报挂钩。在各种公務处理中，官员只须严格按照岗位所规定的职责行事，无需对岗位之外的事务负责，而不是寻求来自上级的政治庇护。官员的升迁也应根据岗位绩效的产出，而不是来自上级的偏好。但在现行的岗位职责规定中，大都是模糊不清的。比如在副职领导干部的岗位职责中，大多存在着“协助正职交代的其他工作”的条款。仅这一条，就使得官员的职责失去了边界的意义，使得官员成为无限责任的承担者，也使得官员更加依附于重要领导。官员的晋升应与官员对岗位职责的忠诚和产出为标尺。因此，要把对官员的激励放在其对岗位职责的忠诚和产出上来。当官员出色地完成了岗位赋予的职责，就应获得晋升的机会，相反，则不能给予晋升。

2.从规制到规范。规制是强制的、被动的，是正式组织运行的制度基础。然而，组织的运行还要受到诸多非正式制度的约束。事实上，官员晋升中的逆淘汰就是各种非正式的潜规则在起作用。而这些潜规则的负功能之所以有用武之地，就表明社会已经失范或失序。那些关乎社会正义、公平的价值理念未能得到彰显。因此，破除腐败，根除官员晋升逆淘汰现象需要确定社会的主流价值。这实际上就是要形塑组织的制度环境，使得官员晋升符合社会价值的期待。或者说，那些广泛接受的社会价值和期待将对官员晋升的逆淘汰形成巨大的制度环境压力，从而使得官员不能通过潜规则的运作获得升迁。而目前人们对腐败的容忍度太高，当人们谈及腐败的时候，不仅没有抵制情绪，甚至为没有机会腐败而叹息。同样地，那些渴望晋升的官员总是试图通过权钱交易、权色交易来选择站队，从而获得晋升机会。因此，只有消除制度化的腐败土壤，重新形塑社会规范才能营造风清气正的官场制度环境，才能消除官员晋升逆淘汰的社会土壤。

3.从规范到自发。如上所述，从一个较长周期来看，几乎所有的运动式治理收效都不大。其关键就在于运动式治理未能将规制性的价值和理念作为一种社会基因被吸纳、传承。由此导致周而复始的运动式治理，反腐败亦是如此。新制度主义中关于文化-认知的观点认为，在多数的环境中，人们都会遵守文化-认知性制度。这种文化-认知是自然的，自发的，自觉的，潜意识的甚至是无意识的。这是最为宽泛和最为根本的制度化建构。如果说规制性的制度化是强制性的，规范性的制度化是短期性的，那么文化-认知的制度化则是主动的、长期的和可持续的。当官员晋升淘汰正向制度化为自发行为时，良好的官场组织生态就形成了。我们之所以要遵守官员晋升正淘汰的惯例，是因为我们理所当然地认为那些惯例是我们做这些事情的恰当方式。

五、结论

官员晋升逆淘汰是一种典型的集体腐败，这一现象的普遍性表明官场中的“恶”规则已经合法化、制度化了。根除腐败，根除官员晋升中的逆淘汰，需要重构基于社会合法性的正向制度化环境。这一正向制度化是个长期的过程，它既需要来自基于对岗位职责保护的强制规制，更需要来自社会规范和文化-认知的主动性。从更宽泛地意义上讲，就是要把那些关于国家、公共利益、公平、正义、民主、廉洁等观念制度化了。党的十八大以来，中央推出了诸多反腐举措，其中不难看出新制度主义的浓厚色彩。中央强调“不敢腐、不能腐、不愿腐”的精神印证了新制度主义的观点。“不敢腐”是规制性的，“不能腐”是规范性的，“不愿腐”是文化-认知的。与此同时，中央也强调“老虎苍蝇一起打”，其主要意图即根除制度化的毒瘤。此外，来自国家层面的“八项”规定、“四风”建设、“三严三实”民主生活会等举措则是试图通过规制性的制度化走向规范性的制度化。由此可见，遏制腐败，根治官员晋升中的逆淘汰现象，关键是重塑基于社会认同的合法性的正向制度化环境和组织生态。

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责任编校 王学青

Neo-Institutional Analysis of Adverse Selection in Promotion of Officials and Its Countermeasures

ZHENG Chongming1， SUN Zongfeng2， YANG Jun3 （1. School of Politics and Public Administration， Hainan University， Haikou 570228， Hainan， China； 2. Zhongshan University， Guangzhou 510275， Guangdong， China； 3. School of Public Administration， Jinan University， Guangzhou 510632， Guangdong， China）

Abstract： Adverse selection in promotion of officials is a typical form of collective corruption， the formation of which indicates a “legitimization” and “institutionalization” of vicious forces in officialdom. A complete eradication of corruption and removal of adverse selection in the promotion of officials must be based on a restructured and institutionalized environment of positive societal legitimization， which takes time and should require an formidable system of regulations for the protection of responsibilities of posts， and even more an active initiation arising out of social criteria and cultural recognition.

Key words： promotion of officials； adverse selection； neo-institutionalism； institutionalization； anti-corruption