应急管理系统的完善路径

鲍鹏飞

日前我国正处于社会转型的关键时期，改革的步伐不断迈进，价值观念和利益冲突呈现出多元化的特点，社会矛盾也日益激化，这也导致了近几年的公共危机事件群发。进入21世纪以来，各种不同类型的危机事件冲击着我们的正常生活。这些都对国家的危机管理的机制提出了新的要求和挑战。当前我国正处于构建和谐社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦的关键时期，如何预防和应对危机已成为转型时期我国政府能力建设的重大考验。

政府就公共危机事件也在不断地努力和探索之中，随着2006年1月8日国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日正式实施的《突发事件应对法》等相关法律法规出台，我国第二代应急管理框架体系基本形成，对我国公共危机的预防和处理具有重要的作用。但随着实践的不断检验，我国应急管理系统也存在着一定的问题，本文就相关问题展开论述并以此提出建议性的对策。

一、中国应急管理系统存在的问题

中国目前的应急管理系统可概之为“一案三制”体系。“一案”是指制订修订应急预案，“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。其应急管理生命周期主要分为：第一阶段即事前阶段，风险防范，主要是进行预案体系建设。第二阶段即事中阶段，主要包括《突发事件应对法》的落实，应急管理体制和应急管理机制。第三阶段即事后阶段，善后处置，恢复重建等等。中国现阶段的应急管理在各个阶段均存在一定的问题。

（一）应急预案建设中存在的问题

应急预案建设是应急管理生命周期的第一个阶段，应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要任务。应急预案的修订和制定是体系建设的重要环节，对危机的预防和治理具有重要的方向性的作用。

1.基层总体预案的修订仍存在“等靠”现象。随着经济的发展和社会的进步，技术手段和人们预防危机的能力在不断的提升。这就要求当初制定的预案要与时俱进，改变传统的观念和方式，部分基层应急预案的修订和制定是在国家和上级的要求下制定的，甚至部分基层的应急预案直接照抄照搬上级的预案，没有结合本地区的具体情况进行细化。在修订方面，完全是处于一种观望的状态，主动性和积极性不足。

2.应急预案被阻碍，难以实施。一是应急预案难以涵盖所有的情形。现阶段，我国应急预案的建设根据不同种类制定，主要包括：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，难以涵盖所有的情形，一旦遇到这四类以外的危机，预案将难以实施。

二是时间和舆论压力导致难以按照预案程序应对。以江苏启东的“邻避运动”事件为例，2012年7月28日由江苏南通市政府对日本王子制纸排海工程项目的批准触发一起大规模群体事件。最后南通市人民政府决定，永远取消有关王子制纸排海工程项目。与此相类似的还有四川省发生的什邡事件等。由于舆论带来的压力以及时间的紧迫性，导致政府部门无法按照正常的预案程序来应对危机。

三是决策信息不充足。公共政策的决策要在决策信息充足的情况下才能更好地执行和实施，预案的制定要考虑相关的因素和各方的利益。现在的问题是领导的决策没有采用科学的决策方法。重大事项的制定没有举行听证，群众掌握信息不及时，决策不公开等。领导个人的工作习惯导致在危机处理中我行我素，不按照既定的预案程序来处理，全凭个人经验，最终导致预案实施困难。

四是多部门协调效率低，预备演练不充足等。应急预案由于缺少预备演练，导致部门对预案程序不熟，无法有序实施。另一方面，多部门之间应急预案不能协调，效率低下也是重要的原因。

（二）应急管理体制建设中存在的问题

应急管理体制是国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的体制，对保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害具有重要的作用。但我国的应急管理机制建设不完善。以应急办为例，表现为可支配经费和应急能力在不同地区和同一地区不同级别之间存在着明显差异，同时存在着属地管辖模糊和各部门之间的协调不畅等情况。

1.应急办可支配经费差异明显。由于各地区经济发展和政策支持力度的差异，不同地区的应急管理办公室的可支配经费差距大，经济发展好的地方投入资金多，应急办可支配经费就多，反之则少。政策支持力度大的地区，应急办可支配经费就多，反之则少。在同一地区内，大部分上级的应急办的经费多于下级的应急办经费，差异明显。

2.应急办的应急能力差异明显。一方面，应急办级别越低，非应急工作量占总工作量比例越大。基层大量的非应急工作占用了应急工作时间，导致基层应急能力差。另一方面，给定的应急办的职能与实际工作模式之间有着巨大的鸿沟。相对地市应急办来说，区县应急办的能力有限，但是在制定应急预案的时候仍然被赋予众多的职责。

3.“条块结合”“属地管理”等原则在实践中存在模糊地带。给危机的解决带来了一定的障碍。

4.各个部门之间的综合协调不畅。军队到地方处置危机，是军队服从地方领导还是服从上级领导等等，缺乏一个‘程序化”协调机制。

（三）应急管理机制建设中存在的问题（以应急办为例）

应急管理机制是指突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。主要表现为应急队伍和应急平台建设的问题。

1.应急队伍建设力度不够。区县级由于缺乏专业的人才、资金和技术，应急能力薄弱；区县级与地市级应急办队伍存在显著地区差异，地市级应急能力明显超过区县级。

2.应急平台建设较差。经费投入差距明显，功能定位差异明显；投入主体与机构编制多样化；辅助决策作用尚少；数据接入技术标准不统一；某些平台缺乏基层数据支持。

（四）应急管理法制建设中存在的问题

应急管理法制是指在深入总结群众实践经验的基础上，制订各级各类应急预案，形成应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。但是应急管理法制建设还存在一定的问题。《突发事件应对法》于2007年月1日开始正式实施，但由于过于原则化，缺乏可操作性。从定位上看，不像是约束性强的法律条文，更像是比较理想的愿景。目前还没有任何个人或组织机构因违反《突发事件应对法》而承担法律责任。从内容上看，缺乏紧急状态的宣布程序、主体、撤销程序，使得很多政府行为缺乏法律依据。目前突发事件应急预案体系的条文是由国务院制定国家总体应急预案，地方人民政府根据各地实际制定相应的应急预案。对于“根据各地实际”的规定，各地执行落实的并不到位，并且与其他法律之间的协调不够。

（五）灾后重建体制机制中存在的问题

汶川地震灾后重建取得了一定的成就，但同时我们还需反思。

1.灾后重建的科学规律问题——冷静与冲动。就选址来看，在汶川地震后国家开始立即进行灾后重建，但是汶川地震后地质条件恢复稳定的周期多长？就风险认识来看，立即进行灾后重建是以什么为标准。今后地震的风险有多大，抗震等级是多少。就社区，城市演变的社会过程来看，演变的社会过程在多大程度上能够被跨越。

2.灾后重建的经济投入——效率与公平。第一，目前的一万亿是否值得投入？还有没有更好的花费方式（如降低标准，建立一个运行基金，用每年投资的收益为汶川经济社会日常运行提供经费保障）；第二，三年重建任务两年完成的利弊分析；第三，重建的效率如何评估——是否可以请第三方？第四，对口援建是否对援建地百姓公平？对上负责政治体制下的资源投入是否符合援建地百姓的利益？

三、完善中国应急管理系统问题的路径

（一）问题的梳理与预案的重新定位

1.突发事件的分类：目前突发事件分类主要有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，能否涵盖所有的突发事件。暴恐事件以及股票和经济的波动引发的经济危机该如何分类。

2.突发事件的分级：预警分级与事后分级。现在的预警分级主要是根据行政能力划分国家级别的和地方级别的。一些跨省的危机，地方政府能够处置的，是否需要启动国家级别的机制。

3.预案的重新定位：原则性与灵活性的结合。预案一方面要坚持原则，另一方面要坚持实事求是，对预案的选择应该以总体风险评估为基础，既要考虑原则性又要考虑灵活性。

（二）体制建设：组织模式选择

1.职能部门：应急办应成为一个具体的职能部门，进一步加强，类似俄罗斯紧急状态部，有自己应急救援能力，可以应对各种突发事件。

2.“使能”部门：应急办在日常工作中起到的是一个协调作用，在遇到具体的危机事件后，由具体的部门去落实，在危机管理期间就相当于指挥部的力公室（秘书处）。

（三）从被动应急到主动防范

1.重大事件进行风险评估。建立重大事件的风险评估制度在一定程度上可以避免危机的发生，风险评估包括环境风险评估，由于近几年群体性事件突发，主要原因是信息不公开，因此要主动进行信息公开，进行舆情风险评估。

2.定期开展地区性的风险评估。风险评估不可能大范围跨地区的进行，因此各地区要对危机易发区域、易发事件进行定期风险评估，从地区开始将危机从萌芽状态消除掉。

3.风险排序——有效资源的合理分配。不同地区的风险类型是不一样的，有的地区自然灾害频发，有的地区事故灾难频发，将不同地区、不同类型的风险进行排序，有利于合理分配应对危机的资源。

4.消除危险源——防微杜渐。危机不是一开始就是大面积爆发的，这就要求我们从小处着手，防微杜渐，消除危险源。

（四）应急管理体系建设与公共管理治理体系重建

1.重建政府责任。在传统的危机治理的过程中主要强调领导责任，主抓“问责制”，遇到重大事件，相关的领导人被处理。但没有关注到事件背后的缘由，单纯地处罚已经不能解决问题。很多事件的背后是公众对政府的信任缺失。因此，要重构政府责任，恢复公众对政府的信任。

2.重建法制权威。很多危机的事件的发生和扩大是法律没有被很好地执行，在启东事件中启东市委书记被当众扒光衣服，群体J陛事件中的警民冲突等等，相当—部分群众认为法不责众。因此，避免用政治手段和行政手段去替代法制体系，避免因一时一事来随意动摇法制的权成陛。

（五）理念转变——从应急管理转向全面风险治理。

1.从强力监管过渡到强力监管与科学监管并举，并最终过渡到依法科学监管为主。在事件多发期，需要通过各种强力措施，控制事件的多发势斗，但从长远来看，需要把虽力监管和科学监管结合起来，避免运动式监管的后遗症。因此，建立依法科学监管的体制机制是关键。

2.从结果监管过渡到结果监管和过程监管并举，并最终过渡到过程监管为主。目前的监管问责还是结果导向，行为再危险，没有造成实质性危害，惩罚仍然比较轻。从长远来看，需要加强过程监管，对高风险行为严厉惩处，真正降低风险水平。

3.从对立性监管到对立性监管与合作监管并举，并最终过渡到协同治理为主。现在的被监管主体对监管主体采取的是一种对立性监管，认为监管部门是从上往下的一种压制的模式。因此监管部门要突出与被监管部门之间的共同的利益，同时也鼓励和加强社会各方面参与风险管理的体制机制，建立政府——企业——社会协同共治的局面。

4.从单部门监管过渡到多部门协调管理，并最终过渡到国家治理。风险治理不仅仅是应急安全主责部门的工作，涉及到多个政府部门，要加强横向政府部门之间的协调合作，理清纵向各层级部门的职责分工，形成高效的国家治理的预防风险体系。

5.从问责调查到问责调查与学习调查并重，并最终过渡到学习调查为主。现在的调查主要还是问责调查，过于强调事故责任的“分摊”而忽视危机发生的原因。更多的是要关注事情背后的原因，不断学习、总结经验教训。

解决中国应急管理系统中存在的问题，改善我国应急管理的现状，是一项复杂的系统项目，既不能_蹴而就，也不能单纯依靠政府力量来解决，需要全社会协同合作。相信随着我国经济、社会、政治和文化的不断发展，各种体制的不断改革，我国危机应急管理体制机制会更加健全，社会应对危机的能力也会逐渐提高。