调整慈善募捐 规范慈善财产 明确慈善信托

杨思斌

2016年3月16日，全国人民代表大会表决通过了《中华人民共和国慈善法》，自2016年9月1日起施行。这是中国社会发展的里程碑，是中国法制发展上的重要法律。慈善法的颁布是加强社会领域立法、全面推进依法治国的重要举措，对保障和促进慈善事业的健康发展具有重要的意义。

由全国人民代表大会审议通过慈善法，不仅提高了慈善法的立法层次和法律位阶，使慈善立法更具民主性、科学性；而且将社会的需求、党的主张和人民的意愿上升为国家意志，向社会传达了国家主张共享发展的理念，释放出通过发展慈善事业践行社会主义核心价值观，塑造人心向善、人人行善社会氛围的强烈信号。慈善法的立法过程是一个普及现代慈善观念，弘扬慈善文化的过程。慈善法的颁布与实施将不仅为慈善事业的发展提供基本的法制保障，而且将有利于调到社会力量打赢脱贫攻坚战，有利于优化社会财富的分配结构，有利于促进经济社会协调发展，有利于提升社会的文明程度。慈善法的颁布实施标志着慈善事业迈入法治化轨道，慈善事业将迎来发展的黄金时期。

一、调整慈善募捐和捐赠行为，回应社会热点问题

募捐和捐赠是慈善组织持续运营和健康发展的保障机制。慈善募捐和捐赠，涉及慈善财产的筹集和运用，需要法律予以规制。慈善法明确了慈善募捐和捐赠的基本规则，回应了社会热点问题。第一，慈善募捐的主体是慈善组织，个人本人或为了救助亲朋好友发起的求助，不属于慈善募捐，不在本法的调整范围；如果慈善法对个人求助加以规制，反而不利于民间互助的行为。第二，慈善募捐必须基于慈善宗旨，而慈善宗旨应该具有公益目的，也即要使不特定的社会公众受益。为某个特定的陷入困境的个人筹集款物的活动不属于慈善法调整的慈善募捐。个人在自身面临困难时向社会求助，是一项正当的权利，慈善法不调整个人求助，自然谈不上禁止。任何假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的行为，需要承担法律责任。第三，公开募捐涉及慈善财产的筹集和管理，是用别人的钱办善事，有必要加以规范。慈善法适当扩大了公开募捐的主体范围，规定依法登记满二年的慈善组织可以申请公开募捐资格，其内部治理结构健全、运作规范的，民政部门应当发给公开募捐资格证书。该项规定适当放开了慈善组织公开募捐的资格，打破了公开募捐资格被少数慈善组织垄断的格局，有利于慈善组织的公平竞争，增强慈善组织的活力，也有利于更多的社会资源投入慈善领域。第四，慈善法明确了公开募捐的方式和要求，回应了互联网募捐。互联网是发展慈善事业很重要的途径。“慈善+互联网”，使得慈善募捐更便捷、更高效，慈善法无疑应该肯定互联网的募捐方式。但是，互联网毕竟是虚拟世界，里面存在很多信息不对称，为了避免引起纠纷，避免引起对爱心人士的伤害和对慈善事业的损害，法律应该有所规制。慈善法规定，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其自身网站发布募捐信息。第五，慈善法规定捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。捐赠人公开承诺捐赠，或者捐赠财产用于扶贫、济困，扶老、救孤、恤病、助残、优抚，救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害等慈善活动并签订书面捐赠协议的，捐赠人不得反悔，逾期未交付财产的，慈善组织和其他接受捐赠的人可以要求交付；对拒不交付的，有权向法院申请支付令或提起民事诉讼。这是为了解决“诺而不捐”或假借慈善名义谋取私人利益的重要规则。但是，捐赠人公开承诺或者签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，经向公开承诺地或者书面协议签订地的民政部门报告并向社会公开说明情况后，可以不再履行捐赠义务。

二、规范慈善财产制度，回应慈善组织最关心的问题

慈善财产的使用直接关系到慈善活动能否实现其慈善目的。现实中的很多因慈善活动引发的纠纷、对慈善组织公信力的质疑等大都涉及到慈善财产的管理和使用问题。慈善法对慈善组织的财产来源、财产管理和使用、慈善财产保值增值，慈善项目、捐赠剩余财产处理、受益人的确定、慈善支出标准和管理成本等作了明确的规定，特别是关于慈善支出标准和管理成本在立法中产生较大争议。统一规定慈善组织年度支出标准的意义在于敦促慈善组织加大公益支出，及时有效利用慈善财产以实现慈善目的但是并未考虑不同慈善组织的差别而有削足适履的弊病。而慈善组织管理成本规定的单一化，则被慈善业界人士视为人为限制慈善事业发展的严重障碍，因为其没有顾及到现实中多样性的慈善组织的实际情况，采取了“一刀切”的做法，无法吸引或留住高端人才在慈善行业甚至会造成一些服务性慈善组织无法生存。

为满足公众对于慈善组织公益性的合理期待和保障慈善组织充分、高效运用慈善财产，慈善法第六十条规定：“慈善组织应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。”该项规定，一方面对于具有公开募捐资格的基金会的年度支出与管理费用设定基准，回应社会对具有公开募捐资格的基金会充分高效运用慈善财产与遵循管理费用必要性原则的关切；另一方面，对于管理费用可能超过10%的具有公开募捐资格的基金会，允许其向登记的民政部门报告并向社会公开，以接受监管机关与公众的监督，同时，对于具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出以及管理费用的标准，法律授权由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。

此外，法律还允许捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用进行约定。

三、专章规定慈善信托，拓宽慈善活动方式

慈善信托是开展慈善活动的一种重要方式，其是否有必要在慈善法中作专章规定，经历了“一上一下再上”的过程，二审稿拿下来后审议修改稿又把它放上去了。我国《信托法》虽有公益信托的规定，但公益信托一直没有被激活，其中《信托法》关于公益信托的规定过于原则笼统，且管理机构不够明确、设立门槛过高、实施程序繁琐、税收优惠存在空白等原因，导致制度吸引力不高。不少富豪想回馈社会却缺少合适的途径，只能跑到境外去设立慈善信托。慈善信托作为开展慈善活动的一种方式，具有自身的独特优势，不同于慈善组织和慈善捐赠，且与中国的文化有较高的契合度。缺少慈善信托的慈善法是不完整的，不符合慈善法的基本法和综合法的定位。慈善法专章规定了慈善信托，明确了慈善信托属于公益信托，规定了慈善信托的备案制度，明确了慈善组织或信托公司可以担任受托人，规定了受托人、监察人的义务。慈善法关于慈善信托的规定，有利于激活慈善信托制度，对于拓宽慈善活动方式，实现慈善创新，促进慈善事业的快速发展具有重要意义。