中国共产党执政生态系统的控制模式（1949—1978）分析

车辚

摘要：中国共产党执政生态系统的整体性、稳定性、可靠性、适应性等动态特性与其结构、功能有密切关联，都依赖系统的控制能力。从控制手段和方法看，1949年至1978年高度集中的计划经济时期，党的执政生态系统的控制模式是分散控制和集中控制相结合：新中国成立初期以分散控制为主，实施第一个五年计划以后以集中控制为主，但是“大跃进”期间出现反复；在“文化大革命”期间，系统集中控制和分散控制相结合的控制模式受到个人集权和造反派的两面冲击，系统控制能力下降，导致系统趋于无序混乱状态。这其中的经验教训值得我们认真总结和借鉴。

关键词：计划经济；执政生态系统；中国共产党；控制模式

中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0058-04

所谓控制，按照《现代汉语词典》的解释，第一个意思为“掌握住不使任意活动或越出范围”；第二个意思为“操纵”。对于系统论、控制论而言，两种意思都有，前一层意思为目的，后一层意思为方法和手段。中国共产党执政生态系统不论是处于局部执政或在全国范围内执政，都是一个多层级、多维度、多形式的复杂巨系统，内部包含很多相互关联的子系统，系统内部既有线性联系又有非线性联系，呈现显著的非平衡演化特征。系统的整体性、稳定性、可靠性、适应性等动态特性与其结构、功能有关，都依赖系统的控制能力。从控制手段和方法看，1949年至1978年高度集中的计划经济时期，中国共产党执政生态系统的控制模式是分散控制和集中控制相结合，只是有的阶段以分散控制为主，有的阶段以集中控制为主。

一、新中国成立之初：分散控制为主与适度的集中控制相结合

控制系统的一个特征是：在控制作用的影响下，它能改变自己的运动而进入某种状态。控制作用在某种意义上可以说是按一定目标对系统在状态空间中的各种可能状态进行选择，使系统的运动达到或趋近这些被选择的状态。因此，没有选择的可能性就没有控制。为了对系统进行有效控制，需要采取分级控制原则，主要有集中控制和分散控制两种。如果在执行决策阶段，总问题的解仅由最上级子问题导出，即最后决策由最上一级的子系统作出，这就称为集中控制。如果在执行决策阶段，总问题的解分别由各子系统分担，这些子系统具有较强的独立性，可以自由选择对总系统施加影响的大小，这就称为分散控制。在分散控制中，最上一级往往只有结构形式上的意义，它只起一个子系统的作用，或在其下级各子系统间起协调作用。集中控制和分散控制这两者之间没有绝对的分界，许多分级控制往往介乎这两者之间，兼有两者的特性，不过有所偏重罢了。[1]50，94

新中国成立之初，各级政权机构尚处于初创阶段，而党的领导机关和各级组织则比较严密、健全，对党政军民各项工作的具体领导有着丰富的经验。同时，肃清残余敌人、镇压反革命和抗美援朝的政治和军事斗争，需要一个权力集中的指挥中心；经济恢复和民主改革的繁重任务也需要强有力的组织领导。因此，党在抗日战争时期形成的一元化领导方式继续延续下来，系统的控制模式是分散控制为主和适度的集中控制相结合。分级多点的分散控制中的局部控制中心是地方中央局、分局，建国初期分为六大中央局：华北局、东北局、中南局、华东局、西北局、西南局。党的中央局、分局及地方党委为其地区的最高领导机关，统一各地方党政军民工作的领导；中央局、分局及各级党委的决定、指示，同级政府的党团（后为党组）、军队的军政委员会以及民众团体的党团及党员，均须无条件地执行。通过继续设立地方中央局、分局加强党的一元化领导，便于统一指挥、集中力量、协调一致，同时也照顾到各地在军事、政治、经济、社会稳定上的巨大差异。尽管已经没有因敌人分割封锁导致的子系统的分散运动，但各地在经济恢复、民主改革、军事斗争、社会稳定上面临的问题千差万别，需要局部控制中心来进行及时高效处理。譬如东北局管辖地区是中国重工业最发达的地区，承担着为国家提供工业原料、机器制成品的繁重任务，1949年和1952年，它的工业产值分别占全国的34%和52%。[2]87同时，东北局还担负着为抗美援朝部队提供后勤保障的重任，在志愿军后方勤务司令部成立之前，志愿军的后勤保障由东北军区后勤部负责，他们在极端困难的情况下动员群众支前，仅东北地区就有60多万农民参加担架队、运输队和民工队。而西北局、西南局管辖的地区有漫长的国境线，民族宗教问题复杂敏感，还面临着恢复经济、民主改革、剿匪、反特等艰巨任务。因此，中央局的存在对于解决局部控制和全局性能之间的矛盾以及分散控制中的协同问题是必要的。正如1954年6月19日通过的《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》中指出的：“自中华人民共和国成立以来，大区一级行政机构代表中央人民政府领导和监督地方政府，对于贯彻中央政策，实施人民民主建政工作，进行各种社会改革运动，恢复国民经济，以及在经济建设、文化建设和其他各方面的工作中，都起着很重要的作用，都胜利地完成了它的任务。”[3]317西方历史学家评价道：“在中华人民共和国初期，毛和他的同事提出，用三年时间，使生产恢复到战前水平，建立起必要的政治控制和组织机构，从而为即将到来的社会主义建设和改造创造条件。实践证明，这些目标基本上都实现了。” [2]72这种成功也是分级多点的分散控制的系统控制模式的成功实践。

二、第一个五年计划时期：向集中控制主导、分散控制为辅的方向发展， “大跃进”期间出现反复

随着苏联援助的第一个五年计划的实施和苏联社会主义建设模式的影响，社会主义工业化建设的高潮即将到来，中央认为，以发展重工业为主的大规模经济建设，首先必须加强国家经济的计划性，因而需要强化中央的集中统一领导。所以，前三年地方分权较多的情况，已不再适合新的形势和任务了。鉴于党中央的负责同志过少，工作却十分繁重，加上中央的办事机构也需要调整和充实，从1952年下半年开始，中央决定将六大中央局的书记抽调回北京，以加强中央的领导，同时加强中央现有的各部、委、办的组织及其工作。中国共产党执政生态系统的控制模式开始向集中控制主导、分散控制为辅的方向发展，在财政、工业、交通领域的集中控制和计划性更为明显。中央指出：“现在，国家进入了有计划的经济建设时期。国家计划经济的建设，要求进一步加强中央集中统一的领导。为了中央直接领导省市以便于更能切实地了解下面的情况，减少组织层次，增加工作效率，克服官僚主义；为了节约干部加强中央和供给厂矿企业的需要，并适当地加强省、市的领导，撤销大区一级的行政机构，是完全必要的和适时的。” [3]317强化集中控制不等于废除分散控制，对于一个幅员辽阔、人口众多、各区域发展极不平衡的发展中大国而言，中央、省、市、区、县、乡的行政架构本身就是分散控制的体现。但是，如果不加强经济的计划性和中央的集中统一领导，有限的人力、物力、财力、技术、自然资源就不能得到有效统筹，短期内改变旧中国遗留下的工业落后面貌及工业布局极不合理的状况就没有可能。“资源的筹集、分配模式和对大规模的资本密集型生产企业的优先发展，要求建立与苏联相似的集中计划体制。” [2]168据不完全统计，1952年至1954年三年中，全国抽调到工业部门工作的干部共有16万多名，其中为苏联援助的重点厂矿选调的领导干部就有3000多名。[4]209第一个五年计划规定，五年内国家用于经济和文化建设的投资总额达7664亿元，折合黄金7亿多两。这样大规模的人员调配和资金运作没有中央的统一集中调度是不可想象的，没有系统的集中控制也是无法完成的。“为控制各种专业生产领域，在工业生产领域，一整套实行垂直组织领导的各部门被建立起来。各部按照其生产范围而不是地理位置控制骨干企业。”“中国人还从苏联那里采纳了与这种组织结构相适应的资源分配制度的很多东西，其中最主要的是物资平衡计划制度。在这种制度下，国家计委和中央政府各部对最重要的工业品拟定产量和分配计划，将关系国计民生的产品分配纳入中央计划制定者的直接控制下，而不是通过市场来调节。产品分配是为了实现计划目标。从1952年至1956年间，以这种形式分配的商品种数由28个增加到200个。” [2]169伴随着国家的工业化建设，这个时期系统内部集中控制的力度似乎大于分散控制。西方历史学家认为：“占统治地位的管理模式是垂直领导，现代化部门的单位直接隶属于中央各部，这样就越过了当地党委。” [2]114与这种强调集中控制的模式相适应，1956年党的八大上当选的中央委员在京官员人数差不多是地方官员的3倍。据西方学者统计，“完全文职化的党和政府官员与解放军领导人的比例在政治局是2∶1，在中央委员会差不多是3∶1。在中央委员会中，专职党、政、军领导人的比例是6∶5∶4。” [2]141西方学者习惯于通过职业变化来观察政治变革，但这种比例的变化仅仅表示党现在的工作重心变化，而不是说军队的重要性下降。比如主管经济工作的周恩来、陈云、李富春、李先念、薄一波等民主革命时期都是人民军队的重要将领，国防工业、“两弹一星”工程的直接领导人就是聂荣臻、张爱萍等人。军人的文职化体现出党和国家战略重心的转变，就是迅速实现国家的工业化，初步建立起完整的工业体系和国民经济体系，优先发展重工业和国防工业。这就需要调配相当一批军队重要干部从事经济工作和工业建设，这也是系统增强集中控制的体现。

在集中控制力度增大的同时也不可避免地削弱了局部控制中心，尤其是省一级党政部门的权限，限制了地方积极性和主动性的发挥。加上缺乏经验，中央财政预算规模过大，出现较大财政赤字，在税收、商业、财政、银行工作中相继出现工作偏差。1953年8月11日，周恩来代表中央提出五点要求，其中之一就是关于发挥地方工作积极性的问题：既要加强集中统一，又要发挥地方与群众的积极性。在原则上，集中统一必须加强，但这并不取消因地制宜的灵活性，尤其不应妨碍而应发扬群众搞好生产的积极性和创造性。[4]216后来，毛泽东在《论十大关系》中专门提到中央和地方的关系：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。” [5]251毛泽东提出了双重领导的办法以取代垂直的部门控制：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方去处理。” [5]252由于历史的原因，这样的地方分权探索没有继续下去，也没有具体的实施细则。从1958年到1965年期间，由于“大跃进”和人民公社化运动，党的执政生态系统的控制模式再度发生变化，分散控制得到强化，集中控制受到削弱。“大跃进的战略也在政治形势方面引发了一系列重要的变化。它在很大程度上剥夺了中央政府机构的权力，并在许多情况下将其下放给地方党的干部。” [2]315大跃进引发的破坏性后果让党中央和毛泽东开始警觉。“毛泽东曾力图把大跃进的规划引向一个更趋合理的状态，然而，由于那些在1958年时就已获取了较大权力的人始终对任何压缩政策采取抵制态度，所以大跃进的势头难以控制。” [2]3151959年庐山会议错误批判彭德怀、张闻天等人，把大跃进纳入有效控制的问题没有得到任何解决，系统的分散控制得不到约束而走向无序。譬如，人民公社的规模过于庞大导致管理失控。“最初的人民公社规模是极其庞大的，由它统一领导的单位包括好几个习惯性的集市贸易地区。人民公社既是基层的政府机构，又是至关重要的经济单位。它的规模使它不仅掌握了农业生产的领导权，而且还控制了地方的工业、商业、教育和民兵组织。” [2]324“结果证明，这些最初成立的人民公社规模太大，根本无法管理，那种试图把拥有数万名农民群众的各个生产单位的总产量作为社员个人收入基础的做法，也难以激发起社员个人的劳动积极性。” [2]325最终不得不压缩人民公社的规模。1962年以后，中央开始考虑重建系统的集中控制，以便使中央各部委能够重新控制整个经济。“即一个有明确职责分工的体制；有一个强有力的书记处为政治局服务；政府能发挥广泛的行政效能，并通过国务院各部委来防止该体制在发挥功能方面变得过于分散。” [2]391到1965年，国务院的各部委数目达到55个，与第一个五年计划高潮时期一样多。

三、“文化大革命”期间：集中控制和分散控制相结合的控制模式受到个人集权和造反派的两面冲击

1966年开始的“文化大革命”让党的执政生态系统建立分散控制和集中控制相结合的努力化为泡影。红卫兵的夺权运动让省级权力机构彻底崩溃，伴随着发动群众和派系对立而来的是党的权威的衰落，“踢开党委闹革命”的结果是局部控制中心失去控制能力。但是党中央和毛泽东本人具有的巨大威望和军队的相对稳定对之后系统秩序的恢复起到了决定性的作用。西方历史学家认为：“总的来说，‘文化大革命中军队似乎有一种独特的重大使命：维持秩序和稳定，防止中国社会和政治结构的崩溃，以避免造成使中国无力抵抗外国侵略的局面。” [6]185“毛也有各种各样控制群众组织的手段。当他们的破坏和暴力的趋势似乎要失去控制时，他能够加强对激进群众活动的限制，削减红卫兵和革命造反派批评政府和军队官员的权力。此外，毛和代表毛办事的人，能够根据其对中央指挥的服从程度，确定某个具体的组织是‘革命的还是‘反革命的，能够授权地方部队镇压和解散那些被认为是反革命的群众组织。” [6]188通过干部、群众、军队代表“三结合”的方式组建革命委员会代替党委和政府成为新的局部控制中心，是系统恢复控制能力的主要措施。“组建革命委员会的20个月，即从1967年3月至1968年10月，实际上是在这三个互相竞争的组织系统之间改变力量平衡的时期。相对于他方而言，每个系统都将不断地得到或失去一些权力。在整个这一时期中，毛泽东保持了他决定这三方势力平衡的能力，尽管他的决定显然都是在对干部、军队或群众组织的行动作出反应，尽管他从未完全地控制过局势。” [6]189九大后党的重建工作加速。“到1971年8月中旬，全国29个省、市、自治区的党委都相继组成，其中有许多解放军军人。29个第一书记中有22人是军人，省委机关的领导干部中也有62%来自部队。” [6]3511971年“九一三”事件是一个重要转折点，林彪集团的覆灭和邓小平、谭震林、乌兰夫等一部分老革命家相继复出标志系统控制能力的增强，尽管此时中央和省市的领导班子里还充斥着追随江青集团靠造反起家的派性分子。邓小平推动的各项整顿核心是党的整顿。他说：“现在，相当一部分地方党的领导没有建立起来，党的领导削弱了。各级都有这个问题。没有党的领导怎么行？党讲话不大灵怎么行？解决这个问题，关键是建立省委一级的领导，许多事情都拿到中央来解决是不行的。” [7]12邓小平试图重建政治系统分散控制和集中控制相结合的模式在一定程度上获得了成功，工业、农业、商业、财贸、交通、军队的整顿都取得明显成绩，大部分地区社会秩序趋于稳定，国民经济迅速回升。但随后的“批邓、反击右倾翻案风”让系统整顿戛然而止。

总体看，“文化大革命”期间中国共产党执政生态系统的控制能力是衰弱的，集中控制和分散控制相结合的控制模式受到个人集权和造反派的两面冲击，局部控制中心的功能基本丧失，信息在系统内部正常传递的通道要么中断、要么堵塞，“革命委员会”作为党政军合一的局部控制中心不能得到大系统的全部状态信息，相反，它只能根据它所能掌握的局部的状态信息和事先约定的总目标去确定自己应该采取的控制规律，各子系统无法实现在时间、空间、功能上的协同。尽管“九大”实现了结束红卫兵运动的暴力的目的，并开始为中国政治制度的重建作了初步的努力，但它给国家留下的仍是一个不稳定的政治局面。“文化大革命”后的政策纲领仍未制定；权力是在有着完全不同利益的群体之间作了分割；党和国家的结构仍是模糊不清和非制度化的。重建党的组织系统的进展是缓慢的。从1969年11月至1970年11月的一年里，在全国2185个县中只有45个县建立了党委会，[6]351这是系统控制能力和协同性差的表现。

结语

在民主革命时期，中国共产党局部执政生态系统形成了一套集中控制和分散控制相结合的系统控制模式，同时很好地解决了局部控制和全局性能之间的矛盾以及分散控制的协同问题，系统既有集中性、原则性、纪律性、规范性的特点，又具有很大的弹性、张力、灵活性、自组织性，这就为领导一个全国性政权提供了重要的组织基础、领导方法、制度安排和系统模式。随着新中国成立，党从过去战争环境下在局部地区执政，转变为和平环境下在全国范围内执政，党的主要任务是实现国家富强和人民富裕，解决人民群众不断增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾。

系统控制作为中国共产党执政生态系统的一项主要功能，关乎系统的整体性、稳定性、可靠性、适应性、多样性、有序性等多个指标，如何选择合理有效的控制模式是党面临的一个重大课题。中国共产党执政生态系统的控制可以分为集中控制、分散控制、协调控制、自组织控制等几种控制模式，在高度集中的计划经济时期，系统主要采用的控制模式是分散控制和集中控制相结合，新中国成立初期以分散控制为主，实施第一个五年计划以后以集中控制为主，但是“大跃进”期间出现反复；在“文化大革命”期间，系统集中控制和分散控制相结合的控制模式受到个人集权和造反派的两面冲击，系统控制能力下降，导致系统趋于无序混乱状态。这其中的经验教训值得我们认真总结和借鉴。

参考文献：

[1]何维凌，邓英淘.经济控制论[M].成都：四川人民出版社，1984.

[2] 费正清，罗德里克·麦克法夸尔.剑桥中华人民共和国史（1949-1965）[M].王建朗，译.上海：上海人民出版社，1992.

[3]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第5册）[G].北京：中央文献出版社，1993.

[4]中共中央党史研究室.中国共产党历史（第2卷）（1949-1978）上册[M]. 北京：中共党史出版社，2011.

[5]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第8册）[G]. 北京：中央文献出版社，1994.

[6]罗德里克·麦克法夸尔，费正清.剑桥中华人民共和国史（1966-1982）[M]. 金光耀，译.上海：上海人民出版社，1992.

[7]邓小平文选（第2卷）[M]. 北京：人民出版社，1994.

【责任编辑：张晓妍】