我国城市生活垃圾分类政策实施研究——以南京市为例

陈子玉 , 赵 静 , 马国强

(南京晓庄学院 环境科学学院，南京 211171)

我国城市生活垃圾分类政策实施研究
——以南京市为例

陈子玉 , 赵 静 , 马国强

(南京晓庄学院 环境科学学院，南京 211171)

正确的垃圾分类政策是实现垃圾分类的前提和保证。通过对南京市居民的问卷调查，运用政策执行模糊-冲突模型，对南京市垃圾分类政策进行了分析。结果显示：南京市垃圾分类政策是高模糊-高冲突的，一种象征性执行政策，是无法真正落实的。通过协议使分类政策转变为低模糊-低冲突，或者通过强制执行使之转变为高冲突-低模糊政策,这些政策在南京市也是行不通的。南京市应调整垃圾分类政策，执行自下而上的低冲突-高模糊的政策，通过不断的实践和总结，最终形成南京市垃圾分类政策。

垃圾分类；模糊-冲突模型；南京市

0 引言

城市生活垃圾是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物，主要包括厨余物、废纸、废塑料、废织物、废金属、废玻璃陶瓷碎片、粪便、砖瓦渣土、废旧电池、废旧家用电器等[1]。垃圾分类收集是降低城市生活垃圾产生量以及资源化、能源化和综合利用的一个重要手段，是合理解决城市生活垃圾的有效途径，是实现垃圾管理中可持续发展模式不可缺少的环节之一[2-4]。自20世纪70年代末以来，世界上许多发达国家如日本、德国、美国等纷纷实行生活垃圾的分类收集[5]。生活垃圾分类工作是一项涉及环境、社会、经济、管理、心理、规划和建筑等多学科的系统工程，到目前为止，我国还没有一个城市成功实施生活垃圾分类收集处置。

我国有关垃圾分类研究的文献较多，有些文献通过介绍发达国家生活垃圾分类处置的成功经验，提出了我国实行生活垃圾分类收集的措施和对策[6-8]，有些文献对具体城市的垃圾分类政策进行研究并提出对策[9]。研究的方法有层次分析[10]、成本效益[11]、价值共创[12]等。马特兰德“模糊-冲突”政策执行模型[13]，能够较好地区分不同类型的政策及其政策特征，提出不同的执行策略和政策成功执行衡量的标准。该模型在我国教育和环境政策领域有一定的应用[14-15]，在生活垃圾分类政策领域也有学者进行了研究。吴进进[16]通过对厦门大学学生垃圾分类现状的调查，运用“模糊-冲突”模型进行分析，认为厦门市实施的垃圾分类政策，是一种象征性的政策，是无法真正得到落实的，提出分类政策的成功实施除了要进行宣传和物质奖励以外，最主要的是要运用强制性权力，迫使居民实行垃圾源头分类。目前，运用“模糊-冲突”模型对南京市垃圾分类政策实施的研究鲜有报道。对南京市垃圾分类政策实施进行研究，将为城市管理者提供垃圾分类政策的调整和工作实施重点提供依据，将有助于更好地实施垃圾分类政策。同时，对我国其他城市的生活垃圾分类工作也能起到一定的借鉴作用。本研究通过对南京市社区居民问卷调查，运用政策执行的“模糊-冲突”模型，对南京市的垃圾分类政策实施进行了分析和研究，提出了更符合南京实际情况的生活垃圾分类工作思路。

1 区域概况和研究方法

1.1 南京市概况

南京市是江苏省省会，是长三角经济区的重要中心城市。2014年常住人口821.61万人，户籍人口648.72万人，地区生产总值8 820.75亿元，城市居民家庭人均可支配收入42 568元。

2000年4月南京与其他国内的7个城市一起被建设部(后改为住建部)确定为生活垃圾分类收集试点城市[17]，但分类收集效果不佳。为了提高南京市生活垃圾处理能力，2011年又开始了生活垃圾分类收集和处置工作，试点方案确定为2011年4—9月为准备阶段，10—12月为试点阶段，2012年为扩大阶段，2013—2014年为全市推广阶段。南京市政府于2013年6月出台了《南京市垃圾分类管理办法》(以下简称《办法》)。目前，全市生活垃圾分类收集和处置工作正艰难推进之中。

1.2 调查对象

2014年2—4月，课题组成员对南京市月牙湖街道、锁金村街道、江东街道宝地园、东山街道广汇花园、秦虹街道、泰山街道明发滨江新城6个街道进行了随机问卷调查，前面3个街道是垃圾分类试点街道，后3个为非试点街道。每个街道发放100份调查问卷，共发放600份问卷，有效问卷共计565份。

1.3 研究方法

E.M.Richard[13]认为任何政策的实施都有“模糊-冲突”，不同的政策这种模糊-冲突程度是不相同的，根据模糊-冲突的程度将政策分为四类(表1)。第一类，低模糊-低冲突，政策目标和方式的认知与认可比较清晰，这一类型政策应选择行政性的执行方式。第二类，低模糊-高冲突，行为者有着比较清晰的目标，但是行为者的目标与政策目标存在较高冲突，这一类型政策应选择政治性的执行方式。即施加权力影响执行过程。第三类，高模糊-低冲突分析，这一类型政策表现出高度的模糊性和低冲突性，应选择试验性的执行方式。第四类，高模糊-高冲突，这一类型的政策既高度模糊又高度冲突，应选择象征性的执行方式。对于第一、第二类型政策，实行自上而下途径较为合适；第三、第四类型政策，实行自下而上的研究途径较为适合。

表1 模糊-冲突政策实施

2 调查结果与分析

2.1 垃圾分类政策的模糊性与冲突性

2.1.1 政策的模糊性。在《办法》中，很多地方有着很大的模糊性。例如，《办法》中的第一条是“改善城乡居住环境，建设美丽宜居”，这显然与城市生活垃圾分类的关系并不直接，有点牵强。市、区、街道(镇)政府以及社区(居民委员会和村民委员会)各级管理部门职责不明，只有定性目标，没有定量目标，而且没有监督和惩罚机制。直接影响垃圾源头分类的要素也是很模糊，最主要体现在资金和垃圾分类的类型。垃圾分类宣传和设施等资金来源渠道不明，保障措施也不明。在调查中，我们发现很多小区连垃圾分类投放的垃圾桶设施都没有到位。《办法》中虽然明确规定了垃圾分成4种类型，分别是可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾，从表面看垃圾分类是简单方便，也比较容易执行。但是，这4种类型垃圾包含多种垃圾，其中可回收物就包含废纸类(有8种)、塑料类(有7种)、玻璃类(有5种)、金属类(有4种)和纺织类等，一共有24种垃圾；有害垃圾共分为七类。其他垃圾是指除前三类以外的垃圾，包含其他混杂、污染、难分类的塑料类、玻璃类、纸类、布类和金属类等，这与一般人直观概念是不相同的。所以，看似很简单、清晰的垃圾分类类型，其实是很复杂的，真正能做到正确分类是很难的，一般人是难以掌握的，必须要经过严格的培训和长期的训练才能达到。从565位居民的调查问卷显示，全市再启动垃圾分类经过近3年的实践，居民中有42.3%无法辨识不同颜色垃圾桶投放分类垃圾的类型，能辨识1种的占50.3%，能够正确辨识4种的仅有1.4%。因而，要实现生活垃圾的源头分类，目前来看显然是不可能实现的目标。

垃圾分类监管手段也是很模糊的。例如，《办法》第四十三条规定“不分类投放生活垃圾的，由城市管理行政执法部门责令改正；拒不改正的，处以50元以上200元以下罚款。”垃圾投放是瞬间完成的，对于不分类投放的行为行政执法部门是很难取证的，操作难度很大。不分类投放垃圾的行为既具有瞬时性，又可能具有普遍性，除非投入巨大的成本，在每个垃圾投放点设置监督人员，否则，这条规定是难以实现的。另外，这样的监督成本也是难以承受的。

2.1.2 政策的冲突性。南京市城市管理部门主导的分类垃圾处置和处理设施并没有到位，甚至一些处理技术也不到位。在末端处理环节，现有条件难以满足《办法》中垃圾分类处理的要求，相关的设施仍在建设之中。

目前影响垃圾分类最主要的冲突有2个:一是与混合投放垃圾相符的收运体系和与分类收集相符的收运体系的冲突;二是长期以来居民的习惯性投放与分类投放垃圾的冲突。按照《办法》规定，现有环卫部门的一次性收运垃圾模式，将改为不同的垃圾成分由不同的部门进行收集和运输，环卫部门只收运一种成分的垃圾，因此环卫部门收运的垃圾数量将会大大减少，这意味着环卫部门的一些人员和设施将会闲置，但是《办法》并没有提出相应的对策。按照《办法》规定，新建的另外三类垃圾收运体系，需要大量新的人员、合适的车辆和相适应的设施，这将是一个巨大的资金和人员的投入，对政府将会产生巨大的财政压力。另外，新建的三类垃圾的收运体系成功运行的前提是，居民已经实现了垃圾分类投放，否则将会造成大量的人员和设施的闲置以及资金的浪费。所以，政府管理部门对新的分类收运体系的投入和建设一直是很谨慎的，并没有真正落实到位。分类收运不落实到位而实行分类投放，将会极大地伤害居民垃圾分类的积极性，当居民看到分类以后的垃圾被混装收运以后，大多数人将会沿用以往的混合投放形式。居民混合投放垃圾是长期以来的习惯，要使他们实行分类投放将会给他们带来很多不便和时间的占用。首先，居民需要花时间去了解垃圾分类，并能够记住几十种垃圾；其次，居民家庭中需有3～4个垃圾桶，并能正确分类投放；再次，在垃圾袋上标注垃圾类型；最后，根据标注，正确投放到户外的分类垃圾桶中。当然，如果在家中未能正确投放垃圾，则需要在户外的投放点重新分类。以上这些都将给居民原有的生活造成极大的不便。所以，垃圾分类中最大的冲突是居民的一次性投放习惯和分类投放的冲突。另外，《办法》忽略了部分居民出售“废品”的一个习惯，调查显示有53%的居民有出售“废品”的习惯，发达的“废品回收站”网络为居民出售“废品”提供了便利条件。居民生活中的“废品”也就是《办法》中的“可回收物”，《办法》要求居民投放到“可回收物”垃圾桶中，实行无偿回收。因此，垃圾分类中另一个冲突是，居民“废品”的有偿出售和“可回收物”的无偿回收。

2.1.3 垃圾分类政策实施的模式分析。南京市实施的《办法》是一个高模糊-高冲突的政策，根据政策执行的模糊-冲突，政策执行具有高模糊-高冲突时，其执行的模式是“象征性执行”，政策是无法真正得到落实的，它与执行偏差、执行失败甚至不执行联系在一起，这样的政策是象征性政策。象征性政策的出台是政策制定者展示他们对人类普遍关怀的重要理想价值的尊重，是政府回应性和责任性的体现。这个也是多年来南京市政府每次推动垃圾分类工作时部分居民认为这是政府对垃圾分类工作的尊重和回应，也是大部分居民对垃圾分类持局外人态度的原因所在。

E.M.Richard[13]指出,对于高冲突-高模糊性政策,冲突与不一致可以通过强制与协议来解决。因此，要使南京市垃圾分类政策得到真正实施，可以通过与居民的协议或者采用强有力的权力迫使居民执行分类政策。

2.2 南京市垃圾分类政策实施模式转变的可能性

2.2.1 高冲突-高模糊政策变为低冲突-低模糊政策。通过协议可以使高冲突-高模糊政策变为低冲突-低模糊政策，这就要求垃圾政策的执行部门主动加强垃圾分类的宣传力度，改善宣传方式，增加垃圾分类知识的普及，使居民认识到垃圾分类的必要性及如何正确分类，当大多数居民的认识提高以后，政策的模糊性会降低很多，居民混合投放的习惯和分类投放的冲突就会降低很多，居民就会自觉参与到垃圾分类工作中。垃圾源头得到分类后，分类收运和分类处理的冲突只需政府部门加大或者引导资金的投入就能很好地解决。从改变居民投放垃圾习惯开始到居民最终自觉参与垃圾分类是一个需要较长的时间过程。这个漫长的过程将会对垃圾分类收集、分类运输及分类处置产生极大的影响，有可能是无分类垃圾或只有少量分类垃圾可收集、运输，导致这些人员和设施的闲置，造成极大的人力和物力浪费，也会给居民造成分类政策是象征性政策的印象。如果在这个过程中仍沿用传统的混合收运，居民花了很大时间和精力分出的垃圾在运输时被混合在一起，这将对居民的家庭垃圾分类产生极大的影响，使政策实施变为象征性政策执行。因此，在南京市把高冲突-高模糊的垃圾分类政策转变为低冲突-低模糊政策是行不通的。

2.2.2 高冲突-高模糊政策转变为高冲突-低模糊政策。通过强制执行将垃圾分类政策转变为高冲突-低模糊政策。高冲突-低模糊政策实行政治执行，政治性执行的效果由调节执行者行为的权力决定，强制性权力降低了政治性执行中的冲突,使执行者服从政策目标与实现目标的手段,使政策特性转变为高冲突-低模糊。南京市政府也可以采用强制性手段，运用强烈的手段，迫使居民了解垃圾分类类型，执行垃圾分类投放，并采用严格的监督制度对不执行政策者采取惩罚，迫使他们对自己行为纠偏，最终实现垃圾分类。运用此种手段实现垃圾分类有成功的案例，如台北市垃圾分类政策的实施就是采用了此方法，并取得了成功。台北市在垃圾分类政策实施之初，遇到了激烈的反对，但市政府仍然强烈推行，政策规定每个居民垃圾投放过程需接受现场作业人员的监督管理，对不执行的家庭每次处以1 200～6 000元新台币罚款，对单位则处以3万～10万元新台币罚款，并实行罚金20%的有奖举报。实施初期，年处罚违规行为达4万余起，但台北市最终实现了垃圾分类的收运[18]。此外也有学者提出，运用强制性权力，迫使居民实行垃圾源头分类[16]，甚至一些城市的人大代表也提出了类似观点的提案，来促进城市垃圾分类工作的进展。但是，到目前为止还没有发现我国的城市管理者采用此种方式进行垃圾分类试点工作，这应该是基于社会因素的考虑。南京市采用此方法的困难是，无法保证充足的资金以及严格的监督和执法。全面监督需要巨大的人力、物力以及资金，这对于政府的财政而言难度极大。更主要的问题是，在目前的社会环境条件下，垃圾分类严格监督和执法过程中的偏差处置，稍有处置不当，将会对政府形象造成极为不利的影响，不利于社会环境的稳定。因此，市政府管理者是不愿意、也不会采用此激烈的手段实施垃圾分类政策的。因此，将高冲突-高模糊的南京市垃圾分类政策执行转变为高冲突-低模糊的行政执行政策基本上是行不通的。

2.3 南京市垃圾分类政策的调整

采用自上而下的高模糊-高冲突和低模糊-高冲突的垃圾分类政策并不符合目前南京市的社会和经济状况，采用自下而上的低模糊-低冲突的政策也无法有效实现垃圾分类。目前在我国城市中普遍存在的“废品回收”行业，将为制订高模糊-低冲突的垃圾分类政策提供基础和条件。

南京市同国内其他城市一样，虽然政府主导的垃圾分类政策没有得到有效实施，但是生活垃圾中的部分可回收物一直是被分类的，部分居民也有收集和出售“废品”的习惯。在被调查的565位居民家庭中，占53%的家庭有收集和出售废品的习惯，也就是说有一半以上的被调查的居民家庭在市场经济规律作用下，自觉进行城市生活垃圾分类工作。同时，我国城市还存在大量的“拾荒”人员，在居民的生活垃圾中分拣“废品”出售给“废品”收购站[17]。在某种程度上可以说，生活垃圾分类在我国城市中是客观存在的，因此也有人提出我国城市生活垃圾并不需要开展源头垃圾分类工作[9]。生活垃圾分类不是目的，而是一种手段，目的是为了使生活垃圾减量化、资源化和再循环。生活垃圾分类越细，资源化效率也就越高，同时也体现了居民的文明程度越高。如果不推行生活垃圾源头分类，那么我国城市垃圾分类工作就会停止不前，回收价值不高或如餐厨垃圾等回收需有特殊要求的生活垃圾就会无法得到利用，生活垃圾资源就不会进一步得到有效利用。

我国城市生活垃圾分类无法简单效仿国外的分类政策，发达国家不存在“废品回收”行业[17]，而我国存在网络发达、历史悠久的“废品回收”系统[19]。我国城市垃圾分类若不考虑“废品回收”行业，这就等于把政策交给一个组织，与已经存在的一个政策或目标相冲突，这将会导致资源减少，支持减少，几乎肯定会失败[13]，因此，在我国要有效实行城市生活垃圾的分类不可能不考虑、也无法回避“废品回收”系统。目前“废品回收”系统是在市场经济规律作用下运作的，政府管理部门无法用行政手段直接干预“废品回收”系统的运行。因此，南京市应建立以“废品回收”系统为基础的、以政府引导为主的自下而上高模糊-低冲突的垃圾分类政策。

这个政策高模糊性的特点应该体现在“可回收物”确定上，“可回收物”类型应由“废品回收”行业来确定，并由经济规律进行调整，政府的作用只是引导居民主动进行垃圾分类，使目前还没有分类习惯的47%居民家庭参与进来。同时市政管理者应为“回收”提供方便，并应积极发展和扶持生活垃圾“废品”利用的行业，扩大生活垃圾的利用范围和深度，为居民进行“可回收物”分类提供条件和基础。这样的分类并不是强制性的，居民还能获得一定的经济收入，再加上已有一半以上的家庭为基础，这样的政策冲突性应该会比较低的，由此也可以逐步培育居民的垃圾分类习惯。当居民普遍具有垃圾分类习惯以后，再推出居民易于辨识的、无经济收入的垃圾分类类型，从而达到生活垃圾进一步的分类。因此，在南京市实行低冲突-高模糊的试验性执行政策是可行的，也能达到生活垃圾分类的目的。

3 结论

目前南京市居民应具有的垃圾分类基本知识严重不足；现有的垃圾混合运输方式不能满足分类收运的要求。实行的垃圾分类政策与居民混合投放习惯及“废品”出售现状是严重冲突的。

现有的垃圾分类政策，缺乏长期宣传教育、引导居民参与垃圾分类实践和纠偏的平台；采用强制手段实施垃圾分类，投入成本太大，也容易引起居民的激烈反对，损害政府的政治形象，导致社会的不稳定。

市政府应调整目前的垃圾分类政策，实行试验性政策执行，充分研究废品回收站及其回收网络在垃圾分类中应起的作用，并将此纳入垃圾分类体系，同时不断总结经验，完善垃圾分类政策。

[1] 孙晓杰,王洪涛,陆文静.我国城市生活垃圾收集和分类方式探讨[J].环境科学与技术,2009,32(10):200-202.

[2] 王丹青,李雅洁,王长明,等.高校生活垃圾源头分类行为的调查研究——以烟台大学为例[J].环境科学与管理,2013,38(3):9-11.

[3] 姚梅,文春波,任杰,等.荥阳市循环经济发展研究[J].地域研究与开发,2008,27(4):65-68.

[4] 吴小波,刘志红,胡兴昌.上海高校学生垃圾分类意识的调查分析[J].环境科学与技术,2010,33(6):488-490.

[5] 李国建,陈世和,邵立明,城市垃圾处理与处置[M].北京:中国环境科学出版社,1992:14.

[6] 贺俏毅,陈松.安大略省城市垃圾分类介绍[J].城市问题,2009(12):88-91.

[7] 红光.日本处理城市生活垃圾的做法及启示[J].内蒙古环境保护,2006,18(4):42-46.

[8] 徐海云,黎青松,翟力新,等.高级管理人员赴欧洲技术考察报告[J].环境卫生工程，2001(1):39-44.

[9] 马婧一,陈殷源,姜薇.北京市生活垃圾分类政策分析[J].环境卫生工程,2014,22(2):43-44.

[10] 路鹏，王桂琴，李海滢，等.层次分析法在垃圾分类监督管理工作中的应用[J].环境卫生工程,2012,20(6):1-3.

[11] 吴清津,邹锐,杨春梅,等.基于价值共创的垃圾处理服务变革和社会营销策略[J].中国人口·资源与环境,2014,24(2):119-124.

[12] 柯凤华,庄秀娟.成本效益视角下城市垃圾分类政策探索[J].山西大同大学学报：社会科学版,2014(3):9-12.

[13] Richard E M.Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementatio[J].Journal of Public Administration and Research,1995,5(2):145-174.

[14] 周芬芬.地方政府在农村中小学布局调整中的执行策略——基于模糊-冲突模型的分析[J].教育与经济,2006(3):61-64.

[15] 冉冉.中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差[J].教学与研究,2014(5):55-63.

[16] 吴进进.城市生活垃圾分类政策执行——基于“模糊-冲突”模型的研究[J].吉林广播电视大学学报,2012(5):30-32.

[17] 郭素荣,陈宗团.论拾荒者在我国垃圾分类收集中的作用和意义[J].环境保护,2000(3):37-40.

[18] 郑胜全,张媛,王泰清,等.台北市垃圾分类开展情况及其启示[J].环境卫生工程,2012,20(5):44-45,48.

[19] 周声涛.建立再生资源回收利用体系促进循环经济发展[J].再生资源研究,2006(3):1-3.

Study on the Policy Implementation of City Life Garbage Classification in China： The Case of Nanjing City

Chen Ziyu , Zhao Jing , Ma Guoqiang

(SchoolofEnvironmentalScience,NanjingXiaozhuangUniversity,Nanjing211171,China)

The right policies for city life garbage classification is the premise and guarantee for garbage classification. Based on the questionnaire survey of residents in Nanjing, the paper analyzed the policy of city life garbage classification by ambiguity-conflict model .The results is concluded as follows: The policy implementation of city life garbage classification is high policy ambiguity and high policy conflict, which is symbolic to implementated,and cannot be performed. High policy ambiguity and high policy conflict can translate to low policy ambiguity and low policy conflict by negotiation，but it is not suitable for Nanjing. High policy ambiguity and high policy conflict also can translate to low policy ambiguity and low policy conflict by constraint, also it is not suitable for Nanjing. The paper suggests high policy ambiguity and low policy conflict for city life garbage classification in Nanjing City.

city life garbage classification； ambiguity-conflict model； Nanjing City

2015-08-17；

2016-04-11

江苏省高校自然科学研究项目(13KJD170001)

陈子玉(1963-)，男，江苏宜兴市人，副教授，学士，主要从事环境评价研究，(E-mail)chenziyu63@163.com。

X32

A

1003-2363(2016)03-0064-05