流动人口犯罪防控与检察监督对策

文/陈丽玲 诸葛旸

流动人口犯罪防控与检察监督对策

文/陈丽玲 诸葛旸

加强和创新社会管理，从根本上说是对人的管理，其中加强对流动人口的管理又是当前社会管理工作中的重要环节。流动人口犯罪则是当前社会管理的难题，其犯罪率高发、地域特征明显，社会防控风险逐渐加大，就此，笔者以强化检察监督职能为切入，对流动人口犯罪的管理问题提出浅见。

流动人口犯罪的严峻社会形势

在当前属地固定化的户籍管理模式下，“流动人口”本身就是一个多维语义、界定含糊的概念，学界有着不同的释义，可概括为：从行政管理的角度，以是否具有某地的常住户口为依据，认为流动人口是在某地滞留，而无常住户口的人口；从人口学角度出发，以常住地是否改变为唯一标志，将流动人口定义为暂时离开其常住地而非迁移的各种移动人口；以人口地理学的角度出发，认为流动人口是一定地理区域内发生短暂流动行为的那部分居民。此外，还有从人口经济学、发展经济学等不同角度的宽泛解释。笔者以为，居住地与户口登记地不一致且离开户口登记地半年以上的人口，均可纳入流动人口的范畴。流动人口犯罪，换言之是外地人的异乡犯罪。研究表明，当前流动人口犯罪已成为影响国内社会治安防控的突出问题。

（一）群体犯罪率高发，反映社会管理难题。大城市刑事案件的犯罪人数中，流动人口所占比例越来越高。《2015年中国广州社会形势分析与预测》蓝皮书指出，流动人口违法犯罪日益凸显，占广州市犯罪总量的86%。全国政协委员、北京市人民检察院副检察长甄贞2012年向全国政协第十一届全国委员会提交的《关于预防和治理流动人口犯罪问题的建议》指出北京市每年提起公诉的案件大概在3万件左右，其中外来人口占70%。这些数据反映出当前流动人口犯罪的严峻性，治理流动人口犯罪已成为当前维护社会治安稳定的重中之重。同时，城乡差异、贫富不均和剧烈社会变革对原有价值理念及传统道德规范的冲击，使流动人口“产生相对剥夺感”，“企图用非法手段使他们感受的剥夺得到赔偿”，这也造成流动人口犯罪中涉财型犯罪占较大比例。此外，流动人口犯罪情况突出，对计划生育、劳动保障、治安管理等形成冲击，增加了管理难度，扩大了管理死角，促发了许多社会问题。

（二）地缘特征明显，折射文化冲突加剧。所谓流动人口，是相对于原籍地固定人口而言，他们出于谋生、求学、就业等综合考量从不发达地区向发达地区、从西部地区向东部地区流动，在异地往往基于风俗习惯、文化传统等乡土观念或血亲纽带等相互联络聚集而具有明显的地域性特征。特别是在城市的陌生环境下，背离乡土秩序从熟人社会向陌生人社会的过渡，使流动人员无论从身份或心理上都难以融入到主流社会中，群体亚文化与社会主流文化的冲突，加之地域歧视及生存危机等多重因素的影响，会促使一些流动人员摒弃传统行为规范和善恶价值标准的束缚而犯罪。美国著名犯罪学家塞林就此指出：文化冲突将直接造成行为规范的冲突，而行为规范冲突的一方必然是犯罪。

（三）社会转型促发人口流动，犯罪防控风险加大。当前，我国正处于社会结构深刻变动、经济体制深刻变革、思想观念深刻变化、利益格局深刻调整的社会转型时期，三十多年改革开放在给中国注入强大生机和给人民带来明显实惠的同时，也加剧了城乡二元化结构的冲突，发达市民社会与落后农村社会的强烈落差将城乡之间的无形鸿沟加深加宽，趋利避害的天然本性无疑是促发人口流动的重要因素。同时，“社会转型过程中结构的双重性和变迁的异变性必然会使社会结构处于一种相对失衡失调的状态”，社会变迁的多元化也促成新旧社会体制、机制和规范秩序的交错冲突，犯罪作为社会矛盾激化和社会规则失范的产物，反映着社会关系、社会结构调整的情况，也无疑是社会发展变革的晴雨表。在这种人口大流动的时代背景下，强化对流动人口犯罪的社会控制成为当务之急。然而，由于我国目前仍执行1958年由全国人大常委会通过的《户口登记条例》，沿用以限制人口流动为主调的户籍制度，对流动人口管理的配套法律规定仍显不足，加之部门利益化条块化、执法不规范、管理监督缺位等因素的影响，造成对流动人口管理政府控制力的弱化，这也导致了流动人口犯罪逐成暗流却难以形成合力予以全面应对。

检察机关应对流动人口犯罪的现实困境

治理流动人口犯罪，既需要加强对流动人口主体的思想教育、普法宣传、技能培训、心理疏导，也必须强化国家体制的社会防控，如发展农村经济、加快城镇户籍改革、加强流动人口管理，以及建立计划生育、劳动就业、医疗保障的配套社会保障服务体系。同时，在法律层面上也必须通过坚决打击和积极预防，以有效控制流动人口犯罪。其中，检察机关在社会维稳和流动人口维权中的地位和作用不可替代。但在司法实践中，高发的流动人口犯罪给检察机关执法办案带来诸多问题和挑战。

（一）现有人员编制、办案经费等难以承受增长的流动人口犯罪压力。现有检察机关的人员编制基本上以恢复成立之时辖区人口数量来核定，近年来虽有增加，但都难以大规模扩编，同时在核定人员编制数时也未考虑到实际办案工作量。改革开放以来，大量流动人口涌入大中城市，国家卫生计生委2015年11月11日发布的《中国流动人口发展报告（2015）》指出，“十二五”期间，我国流动人口年均增长约800万人，到2014年年末达2.53亿人，预计2020年流动迁移人口将逐步增加到2.91亿，年均增加600万人左右。深圳市五届人大常委会第二十五次会议的《社会治安立体防控体系建设情况的报告》指出，截至2012年底，全市流动人口已达1532.8万，为该市户籍人口的5倍，犯罪嫌疑人93%以上为外来人员。面对大量的批捕起诉流动人口犯罪案件，检察机关原有办案编制已越来越不能承受案多人少的工作压力，超负荷工作不仅给检察人员带来身心困扰，也给办案质量带来隐患。同时，近年来随着上级对办案程序的注重和案件质量监控的加强，办案成本成倍增加，也给检察机关经费保障工作带来难度。

（二）现有管理环境难以体现平等对待的法律精神。构建社会主义和谐社会中，包括检察机关在内的政法机关不仅要发挥职能打击犯罪，更被赋予通过执法办案化解社会矛盾、促进社会和谐的重任，这就要求检察机关通过贯彻实施宽严相济的刑事司法政策最大限度地平息社会冲突、化解社会纠纷、减少社会对抗。因此，对于轻微刑事犯罪和初犯、偶犯、从犯、未成年犯、老年犯、盲聋哑犯等具有法定从轻、减轻或免除处罚情节，主观恶性和人身危险性相对较小、社会危害性相对不大、有悔改表现的犯罪嫌疑人或被告人，检察机关应当依法当宽则宽，作出不批捕、不起诉等处理决定，或以取保侯审、监视居住等非羁押性强制措施代替监禁性强制措施。但在检察实务中，由于身为流动人员的犯罪嫌疑人往往难以找到有固定住所或职业的合格担保人，或无法缴纳保证金，为保证刑事诉讼正常进行，检察机关往往难以抉择是否对其适用宽缓的刑事政策，从而造成流动人员因其身份问题难以与户籍居民在法律待遇上平等，并因被监禁而加大交叉感染的风险。

（三）现有管理模式难以对涉及流动人口犯罪情况开展法律监督。目前我国仍运行计划经济时代的社会管理模式，计生、劳动、公安、教育等部门各自为政，分散管理、多头管理、管理缺位、以费代管等现象突出，但真正落实到核清流动人口底数、建立管理信息库等非利益化的管理职责时又都不愿意牵头承担。在此过程中，涉嫌犯罪流动人员为逃避打击或取得合法证照身份，极有可能通过各种不法手段贿赂拉拢国家工作人员，或以私情私利让他们作出以罚代刑、以罚减刑、以罚代管等滥用职权的渎职行为，如逃犯“洗白”身份等事件就折射了此类情况。同时，一些国家工作人员则利用涉嫌犯罪流动人员怕公开、怕查处等心理劣势，利用职务之便索贿受贿、敲诈勒索，这些行为都直接破坏了国家工作人员职务行为的廉洁性，败坏了社会风气，侵害了流动人员的合法权益。但由于流动人员大多处于社会底层，其法律意识淡薄、维权手段有限、社会交往封闭，难以通过正常的诉求表达渠道进行举报控告，检察机关也难以发现和收集有价值的案件线索，造成法律监督的死角。此外，在对刑释人员开展社区矫正法律监督方面，由于目前尚未形成全国联网的监管信息管理系统，流动人员户籍地和常住地公安派出所、司法所信息不沟通而出现脱管漏管现象，对此也存在法律监督的空白地带。另外，在流动人口法律援助、民事行政检察支持起诉、法律救助等方面，检察机关也深感有心无力。

强化对流动人口犯罪检察监督之对策设想

（一）进一步提高对流动人口犯罪加强防控的思想认识。如前所述，流动人口犯罪的发生机理，既有流动人口主体心理失衡、行为失范等主观原因，又有社会分配不公、城乡差距加大等涉及社会体制、社会结构的深层次客观原因。作为城市化社会的牺牲品，流动人员在奉献自身价值的同时并未得到社会的承认，无论在利益分享、身份认同、生存保障等方面都处于劣势地位，作为特殊的社会弱势群体的犯罪，在怒其不争的同时更应哀其不幸。法国著名社会学家图海纳因此指出“当代社会发展应关注的问题之一就是社会断裂，防止一部分公民在飞速变革的社会中掉队到社会体制之外，成为边缘化的群体”。因此，认真研究流动人口犯罪的规律特点，从而进一步强化对涉嫌犯罪流动人员的司法保护，在打击严重刑事犯罪的同时强化社会化犯罪预防工作，是检察机关在国家重要历史进程中的社会责任，也是立检为公、执法为民的新时期群众路线在检察工作中的真实体现，加强对此类犯罪的社会防控有力回应了人民群众的司法新需求。

（二）进一步探索建立检察环节应对流动人口犯罪的法律措施。笔者认为，应从如下方面加大应对力度：1.积极争取中央政法编制，充实批捕起诉部门人员。面对人少案多的巨大工作压力，有必要由中央政法委统一调配，对流动人口犯罪高发地区的检察机关增加人员编制，通过选调、公招、遴选等方式将有办案经验或通过司法考试有办案资格的年青优秀的法律专业毕业生放到办案一线。2.加大中央财政转移支付力度，保证办案经费。建议根据实际办案工作量的增减情况，适当加大对流动人口犯罪高发地区检察机关的经费保障幅度，避免因办理流动人口犯罪而增加的办案支出挤占其他检察监督工作的业务经费。3.积极整合办案力量，有效利用办案资源。建议在流动人口犯罪高发地区检察机关设立专门的流动人口犯罪办案组或指定专门办案人员，建立案件分流程序办理此类案件，同时通过建立检察官助理制度，减轻主诉、主办检察官的工作负担，使其将精力放在审查事实证据和法律文书释法说理及出庭公诉答辩上。4.争取社会支持，促进对流动人口的平等保护。有条件的检察机关可积极争取当地党委、政府或有关部门的配合，在决定采取取保侯审、监视居住等非羁押性强制措施或暂缓起诉、建议缓刑等非监禁刑罚措施时，将在当地既无亲属又无经济条件的涉嫌犯罪流动人员统一置于帮教企业或帮教基地进行社会服务、开展法制教育和参加技能培训，以促进涉嫌犯罪流动人员平等地与本地涉嫌犯罪人员适用强制措施或受到从宽处罚。5.参与社会管理综合治理，推动流动人口管理形成新格局。检察机关应做好检察环节社会管理综合治理工作，配合相关机关做好“城中村”、出租屋等流动人口集聚地的执法管理，加强矛盾排查、纠纷化解和治安防控体制建设。针对流动人口管理部门多、流动人口心态复杂等具体情况，加强调查研究，强化与社区、村委会等基层组织的联系，通过领导下访巡访、远程视频接访、检察热线等形式，妥善处理流动人员涉检涉法信访问题，引导他们依法表达诉求，做好心理疏导，促进案结事了、息诉罢访。

（三）进一步强化对流动人口犯罪涉及执法、司法环节的法律监督。1.强化行政执行与刑事司法衔接机制，纠正有案不立、以罚代刑等问题。如前所述，流动人口管理涉及工商、公安、教育、劳动、计生等多个行政执法机关，为避免和减少行政执法过程中执法不公等情况，促使行政机关将发现的涉嫌犯罪线索及时移送司法机关，有必要通过完善联席会议制度、情况通报备查制度，建立信息共享平台等措施，将涉及流动人口管理的行政执法活动纳入到有效的检察监督和制度制约机制中，以确保行政权规范有序运行，防止因行政权滥用而侵害流动人员的合法权益。2.延伸监督触角，积极为流动人员提供法律服务。检察机关应深化派驻检察室建设，通过在社区建立检察联络站或在较大乡镇、经济开发区、移民新区设立派驻检察室，受理各种举报控告检举，宣传普及法律知识，调解化解社会矛盾，受理查办执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题进行法律监督，参与社会治安综合治理和平安建设，从而为流动人员提供贴近的法律服务，也为流动人员维护其合法权益提供了平台和渠道。3.加强社区矫正法律监督，使流动人员实现异地托管。研究表明，矫正对象在被判处缓刑、拘役、管制或暂予监外执行、假释后往往选择外出打工，对作为矫正对象的流动人员，一方面其交付执行地检察机关督促公安派出所、司法所建立矫正档案，另一方面暂住地检察机关也应与原交付执行地检察机关建立信息互通共享机制，及时收录有关矫正信息，督促有关机关加强对流动矫正人员的异地委托监督管理，防止脱管、漏管或重新犯罪。对社区矫正机构交付执行、变更执行、解除矫正和矫正监管活动进行监督，防止侵害流动矫正人员权益的情况发生。4.推进情报信息网络建设，完善流动人口维权保障机制。针对流动人员大多生活在城市边缘、生活空间相对封闭、社会关系复杂、管理者与相对人“明暗”信息不对称和流动人口在特定陌生社会环境下易遭受不法侵害等情况，有必要在流动人员中发展检察信息员（俗称线人），由他们搜集提供有关职务犯罪或诉讼监督的案件线索，反馈流动人员正当权益受公权力不当侵害情况，以便及时纠正违法行为，防止演变为群体性事件。同时，应与公安机关人口信息网络互联互通，建立资源共享的大情报信息平台。5.发挥检察建议作用，促进提高流动人口管理水平。检察机关可结合办理流动人口犯罪案件中发现的社会管理不善、机制漏洞等情况，及时向相关部门提出补漏建制的检察建议，并完善检察建议反馈、跟踪回访等制度，充分发挥检察建议的警示、预防、督促、规范等作用，促进流动人口管理部门提高科学化、法制化管理水平。同时，检察机关应加强社会化预防流动人口犯罪研究，认真分析和研究流动人口犯罪普遍性、倾向性、苗头性问题的特点原因及规律，并有针对性地向党委、政府提出消除隐患、加强管理的对策建议。6.通过检务公开等措施加强与流动人员的互动沟通，促进社会公平正义。检察机关可通过检察开放日、建立检察门户网站、开设检察宣传橱、组建检察志愿者服务队开展法律咨询、发放检察官联络卡、开通检察微博、博客等形式，为流动人员与检察人员互动交流提供司法便利，有效开展法律援助、刑事司法救助、民事行政案件督促起诉支持起诉、公益诉讼等司法便民利民活动，使流动人员感受到检察机关的人文关怀，提高自身法律意识和法治观念。从某种意义上说，这也拓展了法律监督的活动空间，使公平正义的阳光温暖在流动人员心中。

当然，检察机关在流动人口犯罪的社会管理中始终是作为参与者、推动者和监督者在检察职能范围内发挥作用。事实证明，只有在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会化管理大格局下才能形成合力，从源头上、基础上积极应对流动人口犯罪这一社会管理难题。

（作者陈丽玲系桂林广播电视大学副教授，诸葛旸系桂林市城郊检察院检察长）