沿海城市应急平台的“台州模式” 以浙江省台州市应急平台体系设计与建设为例

陈炜华+庞珍+陈涛+高洋

台州市地处浙江东南部，自然环境临山面海，台风、暴雨、泥石流等一些极端性气候引发的自然灾害时有发生；伴随着经济社会的快速发展，同一时期内安全生产事故、交通事故、公共卫生事件等突发事件经常呈现耦合性、次生性，对应急管理工作提出了严峻挑战。但台州市应急管理工作仍然延续着传统的“分条块、分部门、分灾种”模式，严重影响了突发事件应急处置的效能，也造成了需要多部门综合信息参与分析评估的重大灾害预测预警体系的缺失。

为解决这一问题，贯彻落实国务院和浙江省政府办公厅《关于市、县政府应急平台建设指导意见》等文件要求，台州市应急办拟在新建的市防汛应急（森林消防）指挥中心大楼内高标准建设市政府应急平台，通过有效监测预警、提前防范以及合理处置等突发事件应对措施，减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件对经济社会发展造成的影响。

在开展应急平台设计建设过程中，对应急业务相关的50家市级部门（单位）、9个县（市、区）、部分中心镇进行了调研，借鉴了国外及国内部分省、市建设应急平台的做法，结合台州实际，提出台州市应急平台体系的建设框架和相关对策建议，打造“台州模式”的市级应急平台，为把台州打造成国际智造名城、海上丝路港城、山海宜居美城的现代化港湾都市区提供应急支撑，成为我国东南沿海市级应急平台的示范样本。

定位鲜明、应急联动、资源整合、平战结合

台州市应急平台体系建设遵循国家、省应急管理相关要求，立足台州实际，坚持以人为本，按照预防和应急并重、常态和非常态结合的要求，以业务为核心，以技术为手段，以管理为保障，按照先进性、扩展性、可靠性、安全性、实用性的要求，以应用带动建设，以建设促进应用，把当前和长远结合起来，确保应急平台发挥应有的保障作用，全面提高台州市应急管理水平和突发事件应对能力。该平台体系由市政府应急平台、市级部门应急平台、县（市、区）政府应急平台、县（市、区）部门应急平台、基层应急平台等构成，充分体现了“定位鲜明、应急联动、资源整合、平战结合”的特点。

事实上，台州市各级、各部门在应急平台的基础支撑系统方面已有不同程度的建设、实施或规划，为市政府应急平台体系建设奠定了良好的基础。然而，各相关部门、县（市、区）信息化建设不均衡，应急平台体系建设同步推进的难度较大；应急平台相关基础支撑系统纵向联通为主，横向“背靠背”，各单位相关应急系统没有统一规划，应急数据管理分散，缺少交换机制与手段，无法满足互联互通要求，很难实现共享；另外现有应急应用系统缺乏预测预警、综合研判、智能辅助决策等功能，应急信息的获取和指挥调度能力有待提高。

因此，在建设市政府应急平台体系时，既要充分、有效利用现有资源和条件，也要充分认识到目前存在的薄弱环节和方面，有针对性地进行设计、建设和完善。市应急平台设计从基本内容和特色功能两方面出发。

基本建设内容

统一应急指挥场所，满足各类突发事件综合应对需要。包括指挥大厅、会商室、值班室、值班休息室、新闻发布厅、设备间、机房等，及配套显示系统、数字会议与音响系统、集中控制系统等。市政府计划在正在建设的防汛应急（森林消防）应急指挥中心内建设应急平台，满足台风、森林防火、安全生产等重大突发事件指挥会商需要，并设计专题应对模式。在应急指挥大厅旁设立了应急广播室，满足突发事件预警信息发布的需要。

基础支撑系统与部门互联互通。充分利用部门现有成熟系统，开展接入整合，推动应急联动。目前，市公安局、林业局、环保局、海事局等17家单位建设有图像接入系统，其中，公安局“天网工程”的图像接入点约13000多路，实现了交通要道、沿海航线及危险品码头、重点部门、公共场所、建设工地、污染源排放口等视频监控资源的接入；水利局、环保局、检验检疫局等接入了电信“全球眼”的视频监控系统；部分部门、区、镇之间的视频监控资源实现了浏览共享。

综合应用系统。主要建设综合业务管理系统、风险隐患监测防控系统、综合预测预警系统、智能辅助方案系统、应急保障系统、指挥调度系统、应急一张图辅助决策系统和态势分析与专题制图系统等内容，满足市政府应急管理的常态和非常态业务需求。

数据资源整合。主要包括基础信息数据库、地理信息数据库、事件信息数据库、预案库、案例库、知识库、模型库、文档库。完成全市各类数据的数据收集、整理、抽取、转换、装载、加工和入库管理。

加大应急数据组织与整合的设计。台州市21家市级部门已经建立或正在建设应急相关业务系统，汇集了专业数据，现阶段基本满足市政府处置各类突发事件的基础数据需求。目前，台州亟需在应急管理领域建立大型综合性、公用性数据库，研究应急数据统一汇集、有机融合和分级分类管理的技术方案。

特色功能

专题应用系统。台州市为台风多发地区，同时面临着艰巨的森林防火任务，块状经济形成的产业集聚和“低、小、散”企业密集分布导致以火灾为主的安全生产事故居高不下。因此，台州市政府应急平台在设计和建设中充分考虑了“平战结合、平灾兼容”的特点，夏季以防台防洪为主，冬季至清明期间以森林防火为主，兼顾较大以上火灾事故等其它突发事件的处置，设计建设防汛专题和森林防火专题，实现精细化应急管理。

应急联动。台州市于2012年年底全面建成了社会应急联动体系，将具有应急处置和紧急救援职能的60余家政府部门、企事业单位及乡镇（街道）纳入社会应急联动体系。市里主要负责跨区域的协调和力量整合，以及做好对县（市、区）的业务指导。县（市、区）具体负责联动处置，一旦有灾害事故发生，通过当地公安110指挥中心统一接警，由当地指挥中心指挥本地各应急联动单位处置相关警情，按照“属地管理、分级响应“的原则快速调派应急救援力量。社会应急联动体系建成以来，2013年、2014年全市社会应急联动接处警总量分别为4847起、17682起。

信息发布。利用广播传播范围广、传播速度快、调度灵活、接收简便、抗干扰能力强和台州拥有110万台车辆的优势，台州交通广播微信平台拥有微友10万之众的特点，授予台州交通广播电台“台州市应急广播”称号，搭建突发事件预警信息发布的空中平台；在应急指挥大厅旁设立了应急广播室，为指挥场所提供了三路电源，可以确保极端情况下及时播报应急信息；通过实施“省政府为民办实事”之一的“农村应急广播体系”建设，将“大喇叭”延伸到每个村居，为基层群众接受应急广播信息打好基础，从而使得应急信息播得出、收得到；进行资源整合，充分运用350兆无线专网、3+X模式（电信、移动、联通三家通信运营商+卫星电话、无线视频专网等）、微信、微博、门户网站等手段传播信息。

移动互联场景下的应急处置。主要建设现场应急平台和手机工作平台，实现应急通信、语音调度、视频会商、地图会商、现场图像采集等功能。手机工作平台采用移动互联技术，将传统应急管理工作模式在移动终端上进行延伸，突出“随时随地”的应急理念，及时掌握突发事件信息和有关情况，查看值班要情，并快速作出领导批示，实现高效响应。

随着市政府平台建设，远期按照全市统一的技术标准，逐步在全市各部门、县（市、区）和乡镇（街道）中推进应急平台体系建设和互联互通。推进云计算支持下的应急平台体系建设，提升应急平台体系建设效率和技术一致性，部署市、县、中心镇等基层节点，使预防、监测、预警、处置、三级联动演练、评估等应急流程更加完善，实现跨部门、跨地域的多级高效应急联动。

加强领导、加大引导、科技提升、形成共享、建设队伍

建设台州市应急平台体系是重构和提升该市应急管理工作的一个重要契机，将对应急处置、政府决策和社会管理创新产生巨大的变革意义。要在规划、组织、机制、保障等方面逐项落实，确保建成实用、管用、好用的应急平台体系。

切实加强应急平台体系建设的组织领导

成立台州市应急平台体系建设领导小组和工作机构，对应急平台体系建设进行组织领导和督促检查。可采用项目领导层、管理层和工程实施层的组织方式，以分层次的协调管理和项目经理负责制的管理体系来实现组织保证，明确各机构职责，建立实施过程中的各项制度，确保应急平台体系建设圆满完成。领导小组建议由市政府和相关部门领导组成，负责应急平台体系建设的最高决策。引入市内外专家和科研单位，为应急平台体系建设重大问题提供咨询服务。实施小组具体负责对应急平台体系建设工作的组织、协调和管理。

全面加大应急平台体系建设的引导力度

加快开展台州市应急平台体系建设总体规划的编制工作，制定近、远期投资计划和建设方案，明确技术方案和标准规范。出台配套政策，督促各级、各部门应急平台及相关信息化项目建设纳入全市应急平台体系，或与之有效对接。鼓励各级、各部门抓住当前国家、省等上级层面支持信息化和智慧项目建设的机遇，积极向上争取项目资金。综合利用各种引导手段，充分激发各方面的积极性，规范有序地开展工作，推进应急平台建设向下延伸。

注重提升应急平台体系建设的科技含量

积极吸收国内外开展应急平台建设的成功经验，加强对应急平台发展趋势的动态研究，借助国内大专院校、科研机构的力量，与之在应急平台关键技术攻关、设备研制、系统建设和应用开发等方面建立合作机制，不断提高应急平台的科技含量，完善应急平台的各项功能。同时，加强对应急平台的检验和测试，保障关键技术成熟可靠、关键设备平稳运行。

努力形成有效的资源整合共享机制

充分利用该市现有的应急管理相关信息化成果，通过技术手段整合资源，在保证安全的基础上打通各个环节，避免不必要的重复投资。尤其在视频图像接入、通信网络系统等投资大、覆盖广的基础支撑项目上，打破本位主义的思想和部门分割的局面，现实共建共享、自建互享。同时，要特别重视应急信息资源的规划和建设，保证数据的合理性、及时性和有效性，避免应急平台成为“信息孤岛”；建立数据共享机制，发挥数据利用的最大效能，在综合数据中心下，根据业务的关联性，可以考虑分设若干个数据分中心，实现各个层面的数据共享。

积极建设一支强有力的保障队伍

台州市应急办与清华大学公共安全研究院进行合作，建立实践基地，以获得技术支持。在应急平台建设前、建设中和建成后，对各级、各部门应急平台建设的决策人员、管理人员、技术人员和使用人员等，开展多方面、多层次的培训工作，提高应急平台建设、管理、运维、业务操作水平。同时，可采用内部运维和服务外包相结合的方式，吸收监理单位等相关企业、社会力量等参与建设、管理、运维工作。