首批海绵城市进入中期考核

畅婉洁

第一批试点城市肩负着探路的使命。它们要在3年时间内完成试点区域内的海绵体建设项目，最终实现径流控制率等关键指标达标。

海绵城市试点进入第二年，首批16城正等待中期考核。

4月22日，经过严格的竞争性评审，第二批海绵城市建设试点城市名单公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入围。至此，全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。

这距离首批海绵城市试点工作启动恰好一年。去年4月，在由财政部、住建部、水利部联合开展的第一批海绵城市建设试点评审中，济南、武汉、常德等16座城市最终胜出，先行获得国家财政亿元支持，探路海绵城市建设。

中期验收目前还未启动，16座试点城市的建设工程正加紧推进。“目前的成果主要反映在项目开工率和投资率方面，至于雨水径流控制率这一指标，需要全部工程完工后才能测算出来。”山东省济南市市政公用事业局发展规划处处长田戎告诉《民生周刊》记者。

《民生周刊》记者从多个试点城市了解到，过去一年，这些城市一方面按照中央关于海绵城市建设的规范性文件，紧锣密鼓地开展城市规划、制度体系、海绵体项目建设等“规定性动作”；另一方面，也在因地制宜地探索具有地方特色的海绵城市建设路径。

得益于中央财政的“给力”支持，全国海绵城市建设短期内呈现出快速推进、大规模铺开之势，但多位专家和地方规划者表示，强力推进之下，不可避免地在顶层设计、项目施工、社会资本参与等方面显现出一些问题和困惑，需要在后续探索中加以改进。

倒逼理念革新

近年，城市“看海”的新闻每逢汛期便屡见报端，“逢雨必涝、雨后即旱”成为不少城市的通病。

硬质铺装对自然“海绵体”的破坏是城市内涝的一个重要成因。有研究显示，北方城市在自然地貌条件下，70%到80%的降雨可渗入地下，另20%到30%的雨水形成径流外排；而如今，普遍性的下垫面硬化导致70%到80%的降雨形成径流，仅有20%到30%的雨水自然下渗。

无处安放的雨水只得奔腾成河，反转的水文特征则引发更大范围的城市生态恶化，这些都开始倒逼城市规划、建设、管理理念和方式的革新。

去年，我国正式启动全国性的海绵城市建设。“通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。”2015年10月发布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》如此定义海绵城市。

“海绵城市建设是以灰绿结合、绿色优先为指导思想，以水生态、水环境、水安全、水资源为战略目标，构建多目标的雨水系统。它是解决大城市病的重要途径，是建设宜居城市的重要内容。”北京建筑大学环境与能源工程学院院长李俊奇说。

李俊奇是住建部《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》的主要制定者，这份指南是全国建设海绵城市的技术总纲。在李俊奇看来，海绵城市建设相当程度上是在弥补此前快速城市化留下的欠账。

“从雨水排出系统或雨水的构建作为切入点，从单一目标向多目标系统模式转变，从原来的水泥城市向弹性城市过渡，道法自然，生态优先。”李俊奇说。

7·18暴雨造成的灾难已成为济南这座城市的创伤记忆。2007年7月18日，济南遭遇有气象记录以来的特大暴雨，造成严重人员和财物损失。灾难过后，济南在城市排水系统规划、建设方面做了大量工作。

田戎回忆，近年来济南采取了很多强力措施，只是没有出现海绵城市的概念。海绵城市建设虽然不是为了防洪抗洪，也不能对抗百年不遇的暴雨袭击，但这是一种全新的城市发展理念。

“以前的思路是让雨水尽快排走，提出的口号是防洪而不是迎洪。防洪是把雨水当作灾难，迎洪是把雨水当作资源。海绵城市理念引入后，就是要求通过海绵体的修建把雨水尽可能留下、再利用。所以，以前修路用钢筋混凝土，现在很多路会用透水铺装；以前园林绿地是凸起来的，现在会让它凹下去。”田戎说。

济南的案例，不过是快速城市化下日渐“坚硬”的中国城市的一个缩影。而解决之道，在于城市发展理念的根本性转变。

16城探路

《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出将70%的降雨就地消纳和利用的建设目标，围绕这一目标设定的时间表是，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。

这也是中央对试点城市考核的主要指标。但在实际建设中，不少城市自我加码，提出了更高的径流总量控制率目标。去年，上述指导意见甫一发布，山东就提出全省径流总量控制率75%的目标，同时，到2020年城市建成区25%的面积达到目标要求，两项关键指标均高于全国设定值。据此，济南在申报海绵城市试点时，提出了试点区域年径流总量目标控制率不低于75%的目标。

中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任徐振强对首批试点城市所做的调研显示，迁安、镇江、嘉兴、鹤壁等城市均主动提高了径流控制率目标，最高甚至为80%。

第一批试点城市肩负着探路的使命。一方面，它们要在3年时间内完成试点区域内的海绵体建设项目，最终实现径流控制率等关键指标达标。

《民生周刊》记者了解到，围绕透水铺装、下凹式绿地、雨水收集利用设施、屋顶绿化等措施，各试点城市的建设项目推进顺利。其中，济南的建设项目共43个大项、124个小项，大项目开工率已达79%，投资完成率为42%，建设进度排在全国前列。

另一方面，试点城市必须总结出一套可推广的经验，这方面也初见成效。住建部副部长陆克华去年表示，首批16座试点城市计划3年内投资865亿元，建设面积450多平方公里，在此基础上推出一批可复制、可推广的经验和模式。

“作为西北地区唯一一座示范城市，西咸新区肩负着西北地区干旱、半干旱区域城市转型发展的历史责任。”陕西省西咸新区海绵城市技术中心主任邓朝显说，西咸新区提倡城市发展应根据原有山水格局、生态空间形成点状布局的生态体系，在试点建设中较技术指南增加了中央雨洪系统。

而在安徽，徽州的民间水利系统则给了城市规划者不少启发。安徽省海绵城市建设研究中心主任卫超说，安徽古村落的水系规划就因地制宜地考虑了自然地形地貌，这也是海绵城市的理念。“我们正在开展研究，希望将其理念、方式与现在的城市建设有机结合，创造出具有地方特色的城市建设模式。”

但海绵城市作为一种新理念，无论地方还是中央，目前都在摸着石头过河。多位受访者表示，中央顶层设计对一些考核指标的界定不甚清晰，如试点区域建成区与非建成区如何考核，PPP模式比例也是试点近一年后才确定。在实际操作层面，基础研究的薄弱、专业人才的短缺以及施工企业分布不均等，都可能成为海绵城市建设的短板。

万亿投资空间

“现在都在谈去产能，但在住建领域存在三大刚性产能。一是海绵城市建设，涉及投资金额达1.8万～2万亿元；二是智慧城市建设，投资金额可达2.3万～4.1万亿元；三是城市更新（棚户区改造），投资金额为2.5万亿元以上。”徐振强表示。

业内普遍认为，海绵城市建设是一项有着万亿投资空间的巨大工程，这首先表现在中央财政给予试点城市的亿元专项补助。另外，其所撬动的更大规模社会资本投资亦不容小觑。

财政部发布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》明确，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，共分三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

目前，在首批试点城市，两年的中央财政专项资金已经到位。

根据测算，海绵试点城市建设投资为每平方公里1.5亿元到2亿元，一座城市的投资总额在几十亿至几百亿元之间。

“济南建设海绵城市的投资额为75.94亿元，每平方公里为1.92亿元，这一投资强度应该是较为科学合理的。”田戎说。

相比之下，西咸新区的投资强度要小些，“我们的试点面积是22平方公里，总投资27亿元，平均每平方公里1.2亿元。建设工程以渗透为主，因此投资强度比较低。”邓朝显说。

值得注意的是，如此巨额投资的筹资渠道不再是单一的政府拨款，而是转向社会多渠道筹资。《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造优良发展环境，主动推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

中央还制定了奖励机制。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》专门规定，试点城市对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。

这无疑激发了社会资本参与海绵城市建设的积极性。《民生周刊》记者了解，不少试点城市建设资金来源主要有3个模式：PPP模式、基金模式和财政直接拨款。其中，后两种模式集中在园林、水利、市政等基础性建设领域，占比均不大；PPP模式则成为海绵城市建设资金的主导模式。

“对济南来说，海绵城市建设资金完全不成问题，目前PPP模式所占比例已经接近70%。去年，济南还在全国率先推出了《济南市市政公用行业PPP模式项目管理办法》，对PPP项目的全过程管理做了明确规定。”田戎说。