新公共服务理论视域下中国职业足球供给侧改革研究

邵 凯，施万君，范 政

◀体育人文社会学

新公共服务理论视域下中国职业足球供给侧改革研究

邵 凯1，2，施万君2，范 政2

（1.沈阳体育学院体育社会科学研究中心，辽宁沈阳110102；2.上海体育学院研究生处，上海200438）

为探索足球改革背景下的中国职业足球供给侧改革，以政府角色转变视角对中国职业足球发展过程中的权力演变进行深入梳理，探讨了政府权力在中国职业足球发展过程中的错位、越位、失位和归位过程。结合政府权力转变剖析困扰我国职业足球发展过程中的瓶颈问题，并在新公共服务理论视域下对我国职业足球发展在改革背景下的发展路径进行讨论与分析。研究得出7点改革措施：1）加强服务意识，转变工作作风：服务于公民，而不是服务于顾客；2）中国足协与俱乐部的利益平衡：追求公共利益；3）简政放权：重视公民权胜过重视企业家精神；4）管办分离：战略地思考、民主地行动；5）规范职业足球发展的政府绩效评估制度：责任并不是单一的；6）重视职业足球发展的公民主体性：政府的职能是服务，而不是掌舵；7）重视足球科学发展规律：重视人，而不是重视生产率。

新公共服务；中国职业足球；改革；政府

1 问题的提出

2015年2月27日，在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，审议通过了《中国足球改革发展总体方案》，对足球项目制定了“三步走”战略，在管理体制、联赛组织、社会参与等方面提出新的意见与设想，并从优化俱乐部股权结构、加强竞赛体系设计等9个环节对中国职业足球的发展改革提出了具体步骤。2015年8月17日足球改革发展工作会议在国家体育总局举行，《中国足球协会调整改革方案》正式对外公布。这标志着中国足协与国家体育总局脱钩，依法独立运行，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权；政府权力与角色定位将在中国足球改革的过程中出现历史性的转变（2016年2月，足球运动管理中心完成撤销，中国足协与国家体育总局“脱钩”基本完成）。

从供给侧看，中国职业足球的发展从管理上曾出现了供给主体的越位、失位与缺位等问题，因此，改革的过程伴随着主管部门权力的变迁过程。同时，中国职业足球的管理者与实践者之间的互动关系恰是行政管理理论中新公共管理与新公共服务理论的基本假设前提的互动改变：经济人向理性人的改变。基于此，依据新公共服务理论从供给侧主体角度（政府角色的转变）对中国职业足球改革进行分析并提出具体路径假设：从掌舵到服务。

2 供给侧权力在中国足球职业化过程中的效应演进

1992年，徐根宝执教的中奥队征战巴塞罗那奥运会足球预选赛，经历了“黑色9分钟”铩羽而归，历史上第六次冲击奥运会失败。在此历史背景下，1992年6月22—27日在北京红山口召开足球工作会议，在会议上最终确定中国足球职业化改革路线，在足球改革的方向、目标、步骤、体制、机制转换、管理等重大问题上达成共识。随后在1993年的大连棒棰岛会议上，制订了足球改革的具体规划。会议通过了《中国足球十年发展规划草案》《中国足球协会章程草案》《足球俱乐部章程草案》，决定把1994年甲A作为联赛的改革试点，正式推出职业联赛。

2.1 供给侧权力错位：1994—2004的中国职业足球发展

1994年是中国足球职业化元年，足球改革在历史的推动下破冰前行。甲A联赛在改革的动力下风尘前行10年。通过10年的探索，中国足球逐步摆脱“举国体制”的发展模式，从较为初级的双轨制管理逐步形成较为职业化的企业管理，足球俱乐部逐渐增多，俱乐部投入逐年增加，球员的水平不断提高，足球工作者的收入逐渐提升，中国足球整体水平得到提升（2002年进入世界杯决赛阶段比赛）。10年的发展使得中国职业足球成为中国体育职业化改革程度最高、发展最好的领域。通过10年的足球职业化发展，我国足球事业迅速与国际职业足球交流，相关从业人员的整体素质较职业化改革前整体提升，足球市场逐步形成并扩大，中国职业足球发展体制逐步完善，为日后“中超”的发展起到了良好的基础作用，为体育相关领域的职业化改革提供了实践经验。

由于中国足球协会在职业化过程初期仍然存在较为严重的政府工作模式，管理部门（供给侧）的“职业化”并未真正形成，因此，对职业足球发展过程中存在的各种现象处理和对职业联赛的整体把握均存在管理权力错位的情况。由于改革经验不足与改革相关保障措施不利，在中国足球职业化最初发展的这10年也是足球领域腐败滋生、假球、黑哨、运动员拜金等较为严重的阶段，而管理权力的错位导致对这些畸形现象的管理也存在着管理盲区，这成为后期我国足球领域暗黑时代的历史根源。

2.2 供给侧权力越位：2004—2012的中国职业足球发展

由于联赛在改革上出现了较多的问题，同时一些问题的社会影响较大，从发展上已经对联赛造成了威胁。2001年时任足协专职副主席阎世铎决定对联赛体制进行深入改革。借鉴英国足球超级联赛的经验，决定创立更高水平的联赛来矫正过去甲A时代存在的各种问题。经过3年的酝酿与过度，2004年中国足球超级联赛揭开面纱，登上中国体育的历史舞台。中超联赛是在原有甲A联赛基础上进行了体制改革，从联赛角度是一种升级，从体制角度是较大的改革过程。中超时代，俱乐部的准入机制提升，运动员的转会机制、工资机制逐步完善；相关从业人员的法律保障得到进一步的提高，其职业身份从体制内脱离；足协与俱乐部的权限划分逐步清晰，足协的“管办分离”权力雏形基本形成。

从供给侧权力上看，升级“中超”后的足协自上而下的经营权压过了俱乐部股东的所有权，俱乐部股东（董事）处于被制约被管理的地位，没有自己相应的权力，这种管理体制直接导致了“G7革命”这类现象的出现。权力的越位使得足协并非对职业足球发展提供良好的服务，“举国体制”模式下发展职业体育的管理思路使得各俱乐部之间的发展动力逐步缩小，资本投入与利润获取由于权力越位的存在平衡渐失，权力的越位也使得“政企”“政资”关系分离出现较大难度，兼有“官”“商”“民”角色身份的足协在中国职业足球发展的历史上是典型的舵手角色。

2.3 供给侧权力失位：2012—2015的中国职业足球发展

2013年11月9日，广州恒大俱乐部获得亚洲职业俱乐部的联赛冠军，标志着中国足球职业化达到一个新高度。而在中国职业足球历史上“恒大模式”必将载入史册：恒大的高投入刺激了联赛球市，凡是恒大参与的比赛，其球票均销售火爆，恒大引入的高水平球星激起了球迷兴趣，创造了广州金牌球市。由于“恒大现象”的出现，中超部分俱乐部已经快速提升投入资金，持续投入是在逐步提升俱乐部的综合利益。以2014全球冬季转会市场为例，中超联赛以1.088 2亿欧元排名第2位，仅次于英超联赛的1.594 6亿欧元。俱乐部层面，广州恒大以3 085万欧元排名全球俱乐部转会投入排名第4位、亚洲第1位，上海上港以1 612万欧元排名全球第9位、亚洲第2位。而刚刚结束的2016冬季足球转会市场上，中超16支球队总共投入超过3亿欧元。中超也因此超越英超，成为2016年冬窗资本注入最多、也是最“烧钱”的职业足球联赛。

中超金元时代的到来是中国经济发展的缩影，更是中国足球职业化发展过程中的必经阶段。但是，金元时代的中超从供给侧主体上体现了管理权力的失位。足协作为职业足球产业中有形的手应该对各俱乐部之间的非理性竞争进行有限的制约，从而形成较为合理的竞争局面。而在实际的过程中，足协充当了中国职业足球金元时代的桨手角色，对恒大模式的效应没有做出应有的综合治理策略，导致金元时代快速到来，进而使以职业球员市场为代表的中国职业足球发展非理性的竞争风起云涌。

因此，权力失位、桨手作用是此历史阶段足协功能效用的重要体现。同时，从另一个侧面看，始于2012年的中国职业足球金元时代亟需理性回归，回归职业足球发展的科学轨道中去。

2.4 供给侧权力归位：2015至今的中国职业足球发展

2015年2月27日，在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，审议通过了《中国足球改革总体方案》。方案共涉及10个方面、50项具体改革措施，其中涉及职业足球改革的1个方面6项具体内容。

国家对体育领域的改革在我国体育史上历经多次，而具体到某一项目上提出具体改革方案是历史上第一次。《中国足球改革总体方案》的出台，是我国体育行政部门迈出管办分离的实质性一步，也是将政府权力逐步让与社会的过程，这种权力的分离也使得各支俱乐部之间形成了公平良性的社会主义市场经济竞争格局。同时由于俱乐部权力的扩大，使得各职业俱乐部也逐步完善了社会服务功能，更好地服务球迷、服务社会。在供给侧权力归位的背景下，俱乐部正逐步完善俱乐部的梯队建设、文化建设和科学合理的组织建设。

从供给侧权力上看，我国政府在此轮改革之前已经较为清晰地分析目前足球领域（尤其是职业足球）症结所在。具体的改革方案出台使得政府在管理职业足球上的角色逐步从桨手向服务者角色进行转变。对职业足球发展过程中具体涉及的权力问题、归属问题、经营问题、财务问题、后备人才培养问题等均出现了服务角色的转向，这种转向是政府和足球管理部门权力的理性回归，是对供给侧权力明晰基础上的政府职能转变，是“小政府、大社会”过程中职能部门的权力归位。

3 供给侧权力演进过程中中国职业足球发展症结

中国体育事业发展是在社会发展的总体背景下进行的，体育作为社会发展具体领域在特定的历史时期肩负不同的历史任务与历史责任。在不同的时代背景下，体育体制的演变主要体现在供给侧的权力演进过程中：举国体制下政府权力相对集中，体育事业发展中政府权力应用在各个领域且辐射范围大、辐射作用强；随着我国社会发展，各个领域的体制改革不断与时俱进，供给侧权力逐步明晰且开始显现“小政府、大社会”的权力模型，服务型政府逐步形成。体育领域内，2014年中央46号文件的出台使得政府权力逐渐划归社会，且角色定位逐步向服务型转变。供给侧权力演进是在具体社会发展的实践基础上进行的，权力的归位是建立在不断的错位、越位、失位后的调整与转向后形成的。

中国职业足球发展的20年，是我国政府不断探索体育领域发展模式、探索政府权力与市场利益关系的改革关键阶段。在这一历史沿革中，政府对于中国职业足球的发展起到决定性的作用，这不仅取决于中国特色社会主义的政治、经济制度，也取决于体育发展中举国体制的制度优势，供给侧的权力从某种角度说是对中国足球职业化初期起步的保证，是对职业足球快速发展的权力制衡。

在过去的职业化20年中，从供给侧权力的角度出现了以下较为明显的制约中国职业足球发展的症结。1）政府的服务意识不强、行政工作作风较为明显；2）在公共利益和私人（企业）利益的平衡上出现了较为明显的差距，公共利益挤占了私人利益的主体地位；3）政府权力过于集中，足协的职能权力过大；4）管办不分，足协在职业足球发展中的角色既是裁判员又是运动员，没有做到将管足球和办足球彻底分开；5）政府或足协的绩效评估制度不足，没有明确应有的责任，相关的法律法规保障不完善；6）政府或足协在职业足球发展中的角色不明：究竟是舵手？桨手？还是服务者？7）对职业足球发展规律的重视程度不够，过分追求成绩而非对后备人才的科学培养。

4 供给侧角色转变：新公共服务理论视域下的中国职业足球改革路径

供给侧在中国足球职业化过程中的角色从舵手到桨手再至服务者的变化中，而角色的转变伴随中国职业足球发展的症结不断产生而发生变化。

4.1 加强服务意识，转变工作作风：服务于公民，而不是服务于顾客

新公共服务理论认为，作为公共服务的提供者，政府不是“企业家”，而是“服务者”；不是“领导”，而是“公仆”；其工作方式不是“统治”，而是“服务”。作为公共服务的接受者，不是“客户”“合作伙伴”，而是真正的公民，公民是公共服务的积极参与者和服务的对象。

在中国职业足球改革进程中，供给侧须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物，这意味着改进服务的问题需要关注的不仅仅是“赛场观众”的需要，而且还要关注公民的整体需求，让公民享受足球，而非让顾客享受足球。

新公共服务理论认为公共部门的服务质量取决于8个方面的因素要求，从清单式8个方面评估政府的服务质量。在我国职业足球改革中，供给侧在实操层面可对照理论清单，评估改革中的服务质量，加强服务意识，转变工作作风。笔者结合中国职业足球改革实践内容，提出改革路径（表1）。

表1 中国职业足球供给侧服务质量清单

4.2 中国足协与俱乐部的利益平衡：追求公共利益

在新公共服务理论中，公共行政官员不能充当“行政柏拉图主义者”，不能采用“行政孤独徘徊者”的风格单独地界定公共利益，要重视公务人员、公民、法院以及治理过程中其他参与者所积极扮演的相关重要角色。

按照新公共服务理论追求公共利益的目标，供给侧的中国足协官员不是公共利益的单独主宰者，应被视为在一个包括俱乐部、公民以及其他相关足球机构在内的更大治理系统中的关键角色。足协确保公共利益居于支配地位，确保足球发展与改革中的问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。

中国职业足球俱乐部与中国足协的矛盾较为突出，最出名的莫过于2004年的G7“足球革命”和2008年“武汉光谷退赛”。双方矛盾的最主要原因是利益的失衡，供给侧权力集中、渴望政绩，需求侧权力萎缩、注重短期利益，双方矛盾产生内耗，严重损伤了投资商、各俱乐部以及广大球迷对中国职业足球的热情。

中国足协应为足球俱乐部提供服务，寻求中国足球民意表达与利益平衡的新路径：中国足协要通过服务治理，确立中国足球治理新模式，实现中国足协与足球俱乐部的和谐发展；加强俱乐部对足协公权力的监督，增加足协管理与决策的透明度，提高足协决策的科学化、民主化和规范化程度，使足协管理和决策更好地体现俱乐部、球迷的利益。

4.3 简政放权：重视公民权胜过重视企业家精神

新公共服务理论认为，政府应极大地增强公民在参与政策过程中各个方面的参与能力。致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能更好地促进公共利益。

中国职业足球的供给侧仍然是在体制内，而非是市场的、职业的，从权力集中角度说足协权力极大但又架构虚无，因此，中国足球协会应当尽快实体化、尽快简政放权。唯有如此，中国足球才能走上良性、理性的社会化发展道路。从长远而言，中国足球需要更好的顶层设计，从管理体系、财务体系到人才体系都需变革，如德国、荷兰、日本那样持续投入青少年足球、社会足球、草根足球的发展方式。正如姚明在两会上所说的“一体两制”：国家体育总局在自己的一亩三分地里继续种奥运金牌，把足球、篮球这种项目的发展主导权交给社会，让市场做主，让公众做主。

实现政资分开、政事分开、政社分开，转变政府职能，要求供给侧在治理过程中实现简政放权，使政府的权力从单一的政府转向多元的社会主体，要加强政府与社会、广大公民和组织之间的对话互动。在这个过程中，供给侧从控制者的角色转变成为议程创立者的角色，他们要把适当的博弈参与者带到一起并且促成问题的解决方案。所以说，作为供给侧的足球管理部门除了服务的角色，同时扮演一种调节、中介甚至裁判的角色，还权于民，简政放权。

4.4 管办分离：战略地思考、民主地行动

国务院46号文件以及《中国足球改革总体方案》等文件政策的出台，为我国职业足球的发展提出了良好的规范与指导，体现了我国政府一贯以来在政策制定方面的战略性特征。而从新公共服务理论角度出发，政府必须是开放、可接近和有回应力的，即政府制定的政策，必须得到公民充分的理解与支持，才会保证后续执行方面的彻底性与可持续性。此前的职业足球出现的如“光谷退赛”事件，即为典型的缺乏对联赛秩序战略性思考的不当决策，当时的足球管理部门并没有站在全局的角度积极处理这一问题。随后在行动中带来的负面影响也暴露出我国职业足球发展中，这一决策与执行层面的突出矛盾。又如：英超联赛在成立之初，规定在营运方面独立于英足总和足球联盟之外，英超享有洽谈转播权和赞助商的权力，实行收费电视、开办足球学院、引进顾客宪章，英格兰体育组织和足协帮助英超确保基层建设需要的资金，修建现代化的球场，提供资本和税收的支援。

这启示人们，在职业足球改革方面，目前供给侧在战略层面已经给出方向，具体执行方面要充分发挥社会主义民主的广泛性，让职业足球改革发展的相关机构与个人积极参与到其中来。供给侧需要通过相关法律法规的完善明确产权，调动资本市场的积极性，为职业足球发展注入更多的资本支持。此外，供给侧还需要通过各项比赛秩序保障措施，如提供安保、交通、裁判培训等，调动各俱乐部与体育组织民主参与，提高职业比赛的规范性与观赏性。最后，供给侧还需要通过统一足球国家整体发展战略，充分给予职业足球明确定位与足够的发展空间，尊重一切有利于足球水平提高的职业足球运作方式方法，通过机制创新实现我国职业足球的再发展。重视政策执行层的意见反馈，制定我国足球发展整体战略，突出执行方面的民主性。

4.5 规范职业足球发展的绩效评估制度：责任并不是单一的

新公共服务理论认为，公共行政关于需要受到包括公共利益、其他机构、媒体、职业标准等各种制度和标准等复杂因素的影响。这本质上提出了在新时期，政府绩效评估需要注意评级维度的广泛性，指标的综合性与考核的公平性等问题。而就我国职业足球改革而言，政府相关部门是否就职业足球发展所需要的场地建设、俱乐部发展、资本市场交易等提供明确的法律法规支持？效果如何？是否通过教育、文化活动等保障了公民基本的足球参与权力？或者是否就有意识地通过相关资源支持职业足球人才培养，科研发展？这些方面都体现了新公共服务理论背景下政府在推进职业足球改革过程中需要注意的多维责任意识。曾经的足球扫黑所暴露的突出问题，很重要的一方面就是监管缺位这一点，即在如何规范职业足球发展方面，不仅中国足协本身，配套的公检法系统都欠缺明确的绩效评估机制。如此明显严重的违法乱纪现象，迟迟得不到纠正与处理，已经严重影响了我国足球竞技水平的发展，这种以绩效考核机制不到位，而带来的不良后果，要引起足够的重视。

因此，除了规范法制建设，完善责任评估之外，还建议供给侧建立完备的公共服务绩效考核机制，不仅仅停留在对效率层面的单维考核，而更多从价值标准、民主规范、公民需要等方面进行多维考核。例如，考察政府对当地职业足球俱乐部发展的支持力度时，如果仅仅从俱乐部成绩角度考虑，可能就忽视了当地居民实际需求、文化认同等多方面责任体现。政府应与职业足球之间构建具有丰富的多维关系，培育起属于中国的足球文化，而不是一味地急功近利地完成提高效率这一单一责任。

4.6 重视职业足球发展的公民主体性：政府的职能是服务，而不是掌舵

职业足球提供的赛事产品，具有准公共产品的特性，政府在扶持职业足球发展的过程中希望通过职业足球，提振民族士气，满足人们日益增长的物质文化需求的公共需求。但职业足球的发展更多时候需要政府为发展主体提供更多的服务支持，而非权力越位式的掌舵。长期以来中国足协与足球运动管理中心，一套人马两块牌子的管理现状，从政府职能角度来说，政府还停留在“掌舵”甚至直接“划桨”的阶段，没有真正为职业足球发展做好“服务”工作。

因此，从新公共服务理论背景出发，在职业足球改革过程中，政府既不是掌舵人，也不是划桨人，而是服务人。相关政策的制定与出台，要充分考虑到公民的长期需求，把公民主体性置于首要位置，以人为本。如在足球场馆设计与建设之初，要充分考虑当地公民的需求，协调市场效率与公平公正之间的关系。可大力推进PPP模式，政府、社会、企业共同努力，早日解决职业足球发展过程中的需求问题。

4.7 重视足球科学发展规律：重视人，而不是重视生产率

新公共服务关于动机和对待人的假定完全不同于传统公共行政和新公共管理。传统公共行政对人的假设前提是懒惰、愚笨、缺乏干劲，并且不愿意接受责任。因此，保证绩效就不得不利用惩罚手段来对人进行控制；新公共管理对人的假设前提是人是自私自利的，因此需要用足够的刺激来控制目标；新公共服务对人的基本假设是人的尊严、信任、归属感、关心他人、服务以及基于共同理想和公共利益的公民意识。

对于中国职业足球发展来说，过分强调以职业足球俱乐部成绩为代表的生产效率而对生产产品的过程不进行有效的干预和重视，则得不到持续、合理的发展。从新公共服务理论的基本假设前提分析我国职业足球的发展：重视职业足球从业者的基本利益，对职业足球发展的基本结构进行合理分析，构建公民理性；科学构建俱乐部的梯队建设，重视职业俱乐部从业人员的基本权力，尊重从业者的基本道德与公民意识，将理性的发展思维注入职业俱乐部的文化中去；逐步完善足协与俱乐部之间的权力界限划分，提升市场化和职业化在足球领域的运作程度，重视经济人的尊严与归属感；逐步建立具有联盟、联赛、俱乐部、青少年培训体系相关从业人员（公民）的共同意识与共同利益。

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责任编辑：乔艳春

From Steering to Serving：Supply-front Reform of Chinese Professional Football Under New Pub lic Service Theory

SHAO Kai1，2，SHIWanjun2，FAN Zheng2
（1.Sport Social Science Research Centre，Shenyang Sport University，Shenyang 110102，Liaoning，China；2.Graduate Department，Shanghai University of Sport，Shanghai200438，China）

In order to study the supp ly-side reform of Chinese professional football under the background of Chinese football reform ing，the authorsmake a deeply analysis on the development of professional soccer powers by the perspective of the Chinese changing government’s role evolution，and discuss the dislocation，offside，out of position and hom ing process of government power in China professional football development.We combine government power to explore the troubled transition processof China’s professional football development’sbottlenecks.With the New Public Service Theory，we explore the development reform path issues of professional football development in China.The results show that1）strengthening government service awareness，changing work style to serve the citizens rather than to serve the customer；2）balancing the interests between Chinese Football Association and the clubs：pursuing public interest；3）decentralizing and emphasizing on citizenship and the right to organize rather than paying attention to entrepreneurship；4）separatingmanagementand operation：thinking strategically and acting democratically；5）normalizing Government Performance Evaluation System：the responsibility is not simple；6）attaching importance to citizen subjectivity during the development of professional football：themain function of government is to service rather than to steer；7）paying attention to scientific law of football development：putting emphasis on people，not on productivity.

New Public Service；Chinese professional football；reform；government

G80－053

A

1004－0560（2016）03－0013－06

2016-03-24；

2016-04-15

辽宁省社会科学规划基金资助项目（L15CTY001）；上海体育学院研究生教育创新基金资助项目（yjscx2015025）；辽宁省高校创新团队支持计划（WT2014009）。

邵 凯（1984—），男，讲师，博士研究生，主要研究方向为公共体育与体育团队冲突。