欧盟能源市场自由化得失

戴璞+韩舒淋

在引入竞争机制的同时，未雨绸缪处理好环境成本和可再生能源的定价机制问题，是最应借鉴的欧盟经验

30年前，欧盟能源行业处于垄断状态，要么是法定垄断，比如在法、意、英等国，政府允许本国公司享有能源生产及供应的专有权；要么是事实性垄断，比如在德、荷等国，地域性的公用事业企业享有通过自己网络供应能源的隐性专有权。

欧盟能源行业的自由化花了30年时间，启动花了10年时间，全面落实花了15年时间，在生产端与批发零售端引入了竞争，网络端则是监管下的垄断，也就是俗说的“放开两头，管住中间”。2013年之后，欧盟能源市场的自由化进入了回顾、总结与深化的阶段。

30年自由化历程，有得有失，特此成文，供正在进行能源市场化改革的中国相关人士参考。

30年回顾

欧洲能源市场的自由化发端于英国，上世纪80年代，撒切尔夫人在英国开启私有化浪潮，当时英国垄断的电力公司中央发电局（CEGB）被分拆，输电部门也被进一步分拆为几个区域公司，这产生了深远影响。

另一方面，在上世纪90年代初期，欧盟希望为各种商品、服务建立一个统一市场，包括食物、电信、航空、金融服务、保险、电力等各个领域都希望能够在一个统一的欧洲市场中竞争。

在几个垄断的公用事业领域中，欧盟率先进行电信部门的自由化，通过在电信部门引入竞争，电信服务做到了价格降低，质量提高。欧盟希望在能源市场复制电信市场自由化的成功经验。

上述几个因素成为了欧盟在欧洲推进能源市场自由化的主要动力。欧盟希望通过自由化，在欧洲建立统一的市场，在能源市场引入竞争，给消费者带来好处。这种好处不仅是价格下降，还包括服务质量提升。

更重要的是，自由化有助于确保能源供应，这一点对天然气尤其明显。欧洲需要进口大量天然气，如果有统一的市场，买方就可以代表更多用户谈判，在谈判中握有主动权。

从1996年起至今，欧盟先后出台了三轮政策来推进能源市场自由化。这三轮政策的出台是层层递进的，在能源领域不断施压促进市场化。

简单来说，1996年的指令确立了整个自由化的框架，其后随着欧盟对政策效果持续进行评估，为了促进竞争，又逐步出台了第二、第三轮政策。这两轮政策主要侧重于进一步加强监管，加强输电、配电运营商的独立性。

目前又开始了出台第四轮政策的讨论，政策重点是对数据的监管。随着智能仪表的广泛使用，会产生海量的能源数据，欧盟认为这些数据对竞争参与方非常有价值，因此有讨论认为，拥有智能仪表的公用事业和能源供应商不应独占数据或数据的使用权。

不过，目前欧盟还没有余力来具体讨论这些话题，对数据的监管主要由各国监管部门来实施。

迄今在对电信行业和能源行业的自由化改革的回顾中，有一个共同的关键影响因素被忽略了，那就是技术。

电信行业的自由化过程中，价格降低的主要因素不仅是竞争所致，也是技术进步所致。上世纪80年代末90年代初，正是互联网刚刚开始发展的时候，通讯卫星技术日渐成熟，电缆、光纤技术随后也被广泛应用。在电信行业自由化的同时，这些技术驱动因素促进了成本快速下降。当然，竞争会促进对技术的投资。

现在回顾，欧盟能源市场自由化达成了以下几个成就：

首先，三轮自由化政策促进欧洲建立了统一的能源市场。尽管有一些自然地理的障碍，但是欧洲整个能源批发市场是一个统一的市场，它不是一夜之间建成的，有很大的交易量，也有很好的价格机制。我认为这是自由化最重要、最大的成就。

第二，自由化提供了很好的投资信号。批发市场价格的意义就在于告诉人们哪里适合投资电站，哪里适合投资电网；天然气行业同样如此，如果价格升高，就意味着需要加大对LNG或者管道的投入。这套机制运转得很好。

第三，输配环节独立了，同时有强有力的监管。这其中最关键的是引导输配网络达成合理的投资规模，并去除交叉补贴。它的盈利模式就是成本加上固定收益，输配网络的使用者支付相应的过网费。同时，输配环节被严格监管，现在已经不会有人去质疑输配商是否投资不足或者过度投资。另外，在独立和严格的监管下，输配商不仅会对网络建设进行投资，也会在提高运营效率方面进行投资，这也促进了技术进步。

第四，实现了企业对企业（B2B）市场的充分竞争。B2B市场的客户从小的商店到大的钢铁厂，需求差异很大，对小的客户而言，更看中服务质量和灵活性，而大客户则对价格更加敏感。此外，还有一些客户更愿意使用绿色电力，据此形成绿色品牌效应。为了满足这些不同需求，有很多不同的电力供应商来提供服务，这是一个非常活跃的市场。

与之相比，在居民环节，天然气市场的竞争比电力市场更为激烈，而且竞争主要并不体现在价格上，而是在服务、品牌以及和其他捆绑服务上。

另一方面，随着分布式技术的发展，会有越来越多服务家庭的分布式解决方案出现，譬如家庭能源供给的自给自足、对分布式电源的维保服务、家庭恒温控制等新的服务。这些变化的出现虽然并不是市场自由化驱动的，而是由技术进步驱动的，不过在自由竞争的市场环境中，分布式能源发展得更快。

在欧洲能源市场自由化的改革过程中，如果没有独立高效的监管部门，改革是无法成功的。监管独立于政府，更重要的是独立于输电、配电、发电等各个环节。

另外，监管要注重本地化，需要熟悉当地的情况。比如在美国，有联邦层面的联邦能源监管委员会（FERC），主要负责监管电力和天然气传输，关注批发市场；而在各州，地方的监管部门主要关注配电、售电和地方规划的监管。中国这样大的国家，可能需要类似的至少两层监管体制。

监管部门需要掌握广泛的资源，这些资源既可以是能源系统内的，也可以是能源系统外的。譬如英国的能源监管机构天然气电力市场办公室（OFGEM）就有大量外聘的律师、经济学家、咨询机构等。在欧洲，一般监管部门中大约一半的人员来自原来的能源市场参与者，包括电网、发电公司等，另外大约一半来自行政管理部门。

两大不足

总的来看，欧盟能源市场自由化的结果是积极的。它的问题在于，能源价格被碳排放和可再生能源议题扭曲了。

这个系统最大的缺陷就在于环境成本是在能源市场之外，环境成本包含两部分：碳排放成本和可再生能源成本。

碳排放成本方面，《京都议定书》签订之后，欧洲启动了碳排放交易机制，每个工业用户都被赋予了一定的碳排放额度，额度可以互相交易。这个机制设计的初衷是未来碳价会越来越贵。

事与愿违。该机制在启动之初，欧盟向企业发放了免费配额，许多工业用户以产能峰值来计算其碳排放量，据此申请免费的碳排放额度，这导致免费发放的碳排放额度实际上过剩了。

另外，该机制是在金融危机之前建立的，金融危机后，经济衰退，产能降低，碳排放也因此减少，导致了碳排放额度进一步过剩。这些因素作用下，欧洲实际的碳排放价格在起初有所上涨之后便一直下滑，现在仅为5欧元每吨左右。

碳排放没有被准确定价，让整个系统陷入混乱。本来由于碳价体系，煤电成本会更高，而实际上并没有。它既与现有政策不合，也没有提供恰当的价格信号来促进正确的投资。

可再生能源补贴有类似的困境。许多政府都希望发展更多的可再生能源，而在可再生能源发展初期，其成本较高，这是另一种形式的环境成本。这一成本通过政府补贴来定价，而补贴本身来自于税收，它也是完全在能源市场之外的。

在政府补贴下，有大量零边际成本可再生能源进入市场参与竞争，替代其他能源。它们以很低的价格参与市场竞争，而这并不合理，因为所有消费者都在为可再生能源发展而交更多的税。

政治家们致力于应对气候变化议题，希望欧洲在可再生能源的利用上处于领先地位，因此大力补贴。对可再生能源的补贴无可厚非，不过更明智的办法应该是让可再生能源价格市场化，一个可行的办法是对碳排放准确定价，可再生能源就会因此而更有竞争优势。可再生能源的成本应该通过碳价来反映，如果没有碳价，就需要通过向传统能源征收碳税。

在碳排放机制、可再生能源发展初期，或许难以预料到上述扭曲的问题。不过在问题已经出现之后，这些市场之外的政策依然持续了将近十年，没有任何其他政策来纠正，这简直就是犯罪。在这一点上，欧盟作为一个政治实体，其实是非常脆弱的，成员国有更强的独立性。若将欧盟与中国类比，中国政府无疑有更强的权威性。

中国为了补贴新能源而征收的可再生能源基金与欧盟的征税本质上没有区别，为了支持其发展而进行补贴也是合理的。但是无论采用什么补贴政策，都需要准确地定价，确保没有拿消费者、公众的钱白白送给可再生能源开发商。

要对补贴准确定价，就需要一个合理的可再生能源成本发现机制，这种机制可以是招标机制，通过竞标来提供一个价格参考。

商机何在

在自由化开启的第一阶段，许多企业出于对盈利前景的担忧，采取了不同措施来应对。

第一种，简单的商业并购。如果公司面临可能在一个国家市场份额减少，就会想办法增加其他国家的市场份额。在自由化改革开启之后，欧洲公用事业公司的并购交易显著增加。其中既有同一个国家内公司之间的并购，也有不少跨国并购。

第二种，多元化经营。能源公司开始开展许多不同类型的业务，比如西门子等公司进入金融咨询行业，莱茵、森特里克（Centrica）进军移动网络服务等等。不过这些尝试大多不成功，后来逐渐退出了。

简单来看，第一阶段，大家都在寻求合并重组的机会，不过到第二阶段才会有真正的整合和提升。其中最成功的一种整合是电力与天然气的整合。

在英国市场，自由化竞争刚刚启动时，英国天然气新增市场中最有优势的是EDF在伦敦的伦敦电力公司。而在电力市场上收获最多新合同的则是英国天然气公司和Centrica，它们都是传统的天然气巨头。类似的情况也发生在法国。目前，大部分欧洲的公用事业公司都是同时涉足天然气和电力业务的。

另一方面，这些企业在电信、卫星电视、安全警报方面业务的拓展则显得不那么成功。除非有巨大的折扣，消费者还是习惯这些领域专业的服务商来提供服务。而对公用事业公司来说，这些领域要吸引用户需要巨大的投入，并不具有经济性，因此大量公司放弃了在这方面的探索。

在销售侧，零售商更关心如何精分不同的价格组合。譬如对于一些夜间也会稳定用电的中小型企业，可以提供更低的电价。

而对于普通居民消费者，其实大部分人并不关心电价水平，许多公司此前在这个市场的创新还比较缺乏，主要还是围绕大用户和直接交易来制定不同的定价策略。

不过目前一些新的创新正在中国和欧洲同步发生。随着能效技术和能源服务市场的发展，如果能够让消费者控制家里的空调、空气净化器甚至安全报警系统，这些服务可以和供电服务结合起来，消费者会很乐意购买这样的服务。而这需要物联网技术的进一步发展。

在B2B业务方面，新的商业模式也在出现，譬如账单管理服务。对家乐福这样的跨国大型零售商来说，它们往往在许多国家都有零售店面，不同国家需要面临不同的电力服务商，如何根据各国店面的不同情况选出总体最优的价格策略，这是一个非常繁琐复杂的过程，于是就有专门的服务商提供账单管理服务，帮客户挑选出最合适的方案，这种服务本身就是有价值的增值服务。

这样的商业模式如果能结合物联网技术，就可以提供更多具有附加值的服务。服务商可以在零售商店面的冰箱压缩机上安装一个检测仪器，监控设备运行的状态并搜集数据，如果发现数据异常，就可以在冰箱坏掉之前派人去维修，避免更大的损失。对于零售商来说，这样的服务是很有价值的。

事实上，上面这种商业模式已经成为现实。德国意昂集团旗下的一家初创公司就在对英国乐购提供这样的服务。

在这些增值服务方面，还有很大的空间。如果我是一家中国的电力公司，就会寻求一些大的零售企业，提供综合管理服务。

戴璞（Denis Depoux）为罗兰贝格亚洲区副总裁，韩舒淋为《财经》记者