解读26张财政预算表

周哲

2016年中央预算的最大亮点或许是赤字率。专家们相信，化解中国短期的经济下滑压力，积极财政很重要

钱从哪里来，花到哪里去？最新的中央财政预算表，显现中国财政体制和财税政策演进。

财政部3月30日向社会公布了经全国人大审议通过的2016年中央财政预算，共晒出26张表格和说明。自4月15日起，财政部、国务院办公厅、农业部、人社部等部门亦陆续公布了各自的部门预算。如何解读这些重要的财政数据，颇受关注。

中央财经大学财经研究院院长王雍君接受《财经》记者采访时表示，“看预算不能就事论事，应该关注数字背后的财税体制和财政政策的变动。”

他解释，比如，预算中的债务和赤字，以及中央财政预算中新公布的中央基本建设支出，都反映了积极财政政策的力度；中央一般公共预算支出中68%都是给地方的转移支付和税收返还，反映了中央地方的财政关系等。

外界注意到，与2015年相比，除了一般公共预算收入及支出，政府性基金收入及支出，国有资本经营收入及支出等常规表格之外，新增了六个表。

其中，地方政府债务情况属首次公布，包括2015年和2016年地方政府一般债务余额，以及专项债务余额情况；公布了中央对地方一般转移支付、专项转移支付、税收返还的分地区预算汇总表；新增了“中央基本建设支出预算表”。新表格更加便利公众看懂2016年中央财政预算，了解今年中央本级支出预算的增减变化。

首次公开地方债

2016年全国政府债务余额将达29.7万亿元。全国政府债务占GDP的比重在40%上下，这一数字相较其他国家较低，也在欧盟60%的警戒线以内。然而没有纳入债务当中的地方政府或有债务，以及债务额度在各省之间的分配则引人关注。

根据首次公开的“2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表”和“2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表”，2016年末全国政府债务余额限额为29.7万亿元，其中2016年末国债余额限额为12.6万亿元，地方政府债务余额限额为17.18万亿元，包括10.7万亿元的地方政府一般债务和6.5万亿元的地方政府专项债务。

这意味着2016年末全国政府债务余额占GDP的比重约为41%。这个数字与2015年相比略微有所提高，但和世界平均水平相比还属安全范围。

2015年末全国政府债务余额限额执行数占GDP的比重为39.4%。虽然2016年的全国政府债务余额占GDP比重有所上升，但根据IMF的预估，2015年世界主要国家政府债务余额占GDP的比重均远超中国，譬如美国为105.1%，法国为97.7%，日本为245.5%，印度为59.5%，巴西为65.6%等，中国这个数字远低于60%的国际警戒线。

但地方政府债务所占的比重却明显过高，2015年地方政府债务余额执行数占总的政府债务余额的比例达60%，2016年的预算数中，这个比例为58%左右。“大部分国家都是中央债务多，地方债务少，从这一点来说，中国地方举债有点太多了，很少国家的地方政府借了这么多债务。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对记者直言。他认为，尽管总债务不高，但是从政府债务的构成来讲地方政府过高。

此外，多位专家向记者表达了对或有债务的担忧。公布出来的政府债务总量可控，是否还有没有公布的地方或有债务数量，值得警惕。

2016年3月，全国人大常委会预算工作委员会调研组公布《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》，其中披露，2014年末，地方政府或有债务8.6万亿元（包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元）。

王雍君称，国际上是否纳入政府债务有四个标准。其一是所有权标准，即该实体的隶属关系属于政府，则纳入政府债务；其二是控制标准，即倘若该实体的隶属关系不属于政府，但其人事、经营都归政府控制，也纳入政府预算和债务；其三是融资标准，如果一个单位的支出是以政府拨款为主，也纳入预算和债务；其四是法定标准，例如美国规定联邦邮政总局纳入预算，其负债也纳入政府负债。

在中国，很多实际属于政府的实体的债务都未纳入预算，比如高校就没有放在政府债务里面，但实际上高校受政府控制，最终偿还债务的时候政府也会承担一定的支出责任。

除了对或有债务的担忧，学者还关注债务限额在各地区的分配。郑春荣认为，债务额度在地区分配结果不够科学，即存量债务高的地区债务额度更高。

根据财政部公布的“2016年部分省（区、市）财政预算报告汇编”，江苏2015年发行地方债券规模3194亿元，贵州发行2350亿元，山东发行2179亿元等，在所有省当中位居前列；与此同时，上述几省的2015年政府债务限额也位于全国所有省的前六位。由此可见存量债务限额越高的省，发行的债务规模越大，发债指标和额度向存量债务高的地区倾斜。

存量债务高的省份如果不获得更高的发债额度，将会还不起债务。对这种不得已而为之的做法，郑春荣认为，这样做存在一定的风险，在保证经济落后省份的历史债务得以偿还的前提下，应对其新增债务实施严格控制。经济落后省份的债务融资需求可以更多地依靠国债，而不是地方债。

4月23日举行的第三届“长三角财税论坛”上，全国人大预工委前副主任、现任全国人大财经委员会委员姚胜直言，“政府的债务规模还是比较大的，应该引起我们的高度重视。”他称，2016年全国政府债务达到29.7万亿元，这个数字已经不小了，同时还有8万亿元的政府或有债务。

据了解，今年之所以首次公布地方政府债务的预算，是因为2015年实施的新预算法允许政府直接发行债券，且地方政府债券必须纳入地方财政预算。

地方专项债未纳入赤字

《财经》记者对比发现，2016年中央财政预算公布的地方债务情况表里，地方2016年新增的4000亿元的专项债务没有纳入赤字当中。也就是说2016年2.18万亿元的赤字仅包括1.4万亿元的中央政府新增国债和7800亿元的地方政府新增一般债务。

对此有专家学者认为，赤字的目的在于反映政府债务和财政政策取向，倘若不将地方政府专项债务纳入赤字，赤字将无法有效反映政府债务情况，不符合国际惯例。

什么是2016年中央预算的最大亮点，几位专家不约而同地提到了赤字率。中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任张德勇对记者解释，化解中国短期的经济下滑压力，积极财政很重要，而赤字率则直观反映了财政政策的积极力度。

2016年，新增赤字2.18万亿元。其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。值得注意的是，7800亿元仅为地方一般债务的新增债务，也就是说，地方专项债务中的新增债务4000亿元未能纳入赤字当中。

一般债务，指没有对应财政收入来源的债务；专项债务，指有对应经营性收益或制度性收入来源项目举借的债务，如由交通部门统借统还建设的高速公路、用土地出让金作为还款来源的城市基础设施项目、高等院校和医院等事业单位质押收费权举借的债务等。

姚胜对《财经》记者表示，他也注意到了这个问题，“确实地方专项债务没有纳入赤字，如果纳入的话，赤字率可能会更高一点”。

不过他认为，这样的计算方法也有一定基础，即专项债务有专门的收入对应，没有纳入一般公共预算。这样，赤字的计算口径是一般公共预算，所以也可以说是合理的。

郑春荣表示，这实际上打了一个擦边球，专项债务对应政府性基金来偿还，大部分是政府土地出让金偿还，并非用一般公共预算来偿还，因此不纳入赤字。但郑春荣认为，专项债务既然是由政府性基金来偿还，应属于广义政府债务。

王雍君解释，之所以出现这样的混乱，主要是因为没有一个对赤字、收入、支出、债务的明确定义，甚至新预算法里也没有给出一个明确定义。他介绍，国际上赤字的计算一般有四种口径。即综合赤字、基本赤字、运营赤字和结构性赤字。

综合赤字对应的是当年新增的债务，在这个定义下，赤字是等同于当年新增债务的。但是值得注意的是，调入资金不能算入当年收入；出售公车、变卖资产也不能算入当年的收入等。因此综合赤字是今年正常收入满足不了今年正常支出的部分。

基本赤字是在综合赤字基础上，把以前年度债务产生的利息从支出中扣除出去。因为这个不是当年政策变动引起的支出，所以予以扣除。扣除之后，支出变小，赤字率相比较而言会小一些。

举例而言，综合赤字中，不包括调入资金、变卖资产等的收入是1万亿元，支出是1.2万亿元，赤字是2000亿元；在基本赤字中，排除了以前年度债务产生的利息500亿元，则支出减少到了1.15万元，赤字是1500亿元，基本赤字和综合赤字相比变小了。

运营赤字是在基本赤字基础上，将通胀的影响排除。也就是说，因为通货膨胀，实际支付的利息被高估了，支出被低估了，赤字也因此被低估了，所以运营赤字比基本赤字高一些。

结构性赤字即只将稳定的收入和支出才计入赤字。浮财、横财等不稳定的收入都不能计入赤字，结构性赤字反映的是政府赤字中长期的基本面。

之所以通用上述几种计算赤字的方法，王雍君认为，这是因为赤字的本质是为了衡量债务的情况和政策的取向。

“通过赤字来评估财政政策，除非赤字本身能够清晰严格定义从而可以明确评估政府的政策，否则这种评估就会失效，造成误导。”王雍君称。因此在计算赤字的时候，需要将政策变动引起的赤字以外的部分，即由参数变动引起的赤字排除出去，如价格、通胀率、汇率、利率等引起的赤字。

王雍君告诉记者，“但是目前中国赤字是个大杂烩，什么也反映不了，既不反映债务，也不反映在一定时间内，新政策引起的赤字变动。”

采访的多位专家表示，中国现行赤字口径一没有测算财政的可持续性，因为不包括专项债务，是一般公共预算下的窄口径，不能完全反映新增债务情况。二不能测算政策的取向，因为没有把参数产生的赤字排除掉。

姚胜也对《财经》记者坦承，虽然不将专项债务纳入赤字也有一定的合理之处，但是整个国家宏观债务，都应该装在管理者的脑子里面，因为不管是一般债务还是专项债务，都是你借的，都是要还的，都是要产生利息的。

地方依赖转移支付

2016年的中央财政赤字新增了关于中央向地方转移支付和税收返还的分地区表，以及中央基本建设支出表。中央对地方的转移支付和税收返还的表格，形象地阐述了地方的依赖性财政的本质，以及由此透露出来的中央和地方的财权、事权的不匹配。

一直以来，中央和地方的财权以及事权不匹配，地方财政尤其依赖中央的转移支付，这一点在财政预算中已显见。

姚胜透露，财权方面，主要是有两个口径，一个是政府收入，2015年政府收入是19.7万亿元，其中中央占到37.9%，地方占到62.1%；政府支出则是中央占了13.4%，地方占了86.6%。

另一个口径是一般公共预算收入，2015年中央占了45.5%，地方本级占了54.5%；一般公共预算支出则是中央占了14.5%，地方占了85.5%

收入与支出的差距，则由中央对地方的转移支付和税收返还来弥补。2015年中央对地方转移支付和税收返还执行数占中央一般公共预算支出的64.3%。2016年预算数中，这个数字则进一步提高至67.5%。

王雍君认为，中央收入的大约四分之三还给地方，这样的体制造成的问题非常大。首先，它会削弱地方财政自主性，制约了地方政府提供公共服务的主动性和创新性，导致其高度依赖中央政府，习惯了“等靠要”，不能统筹兼顾地方财力。其次，增加“跑部钱进”，使社会付出很大的代价，譬如寻租、腐败，以及高昂的管理成本等。再次，资金一直处在这种大循环体制中，层层将财力集中到金字塔的顶端，又层层下发，这个过程中有很多的“跑冒滴漏”。

若想破除这种依赖性财政，在王雍君看来，关键在于实现真正的“分税制”，即根据税种的属性和中央地方的事权，进一步理顺和划分收入。

与2015年相比，在“2016年中央对地方税收返还和转移支付分地区预算汇总表”的基础上，进一步披露了更加细化的三个表，分别是“中央对地方一般性转移支付分地区预算汇总表”、 “中央对地方专项转移支付分地区预算汇总表”以及“中央对地方税收返还分地区预算汇总表”。

王雍君认为，这样做的意义是提高透明度，减少“跑部钱进”。第一次按项目、地区公开了转移支付的基本信息，提高透明度，给一个地区的限额年初就定好了，多跑也是这么多；还加强了预算的前瞻性。

他进一步解释，以前没有这个表，地方搞不清楚预算年度里上级政府的转移支付到底是多少，以及有哪些项目，所以他们编预算的时候面临很大的不确定性。在实务方面，资金下达晚，而且很多地方是先拿到钱再去找项目。现在中央编制了这几张表，地方可以先定项目，中央再给钱。

除了转移支付细化的分地区表格，2016年中央财政预算还新增了一个名为“中央基本建设支出预算表”的表格。据3月13日公布的“第十二届全国人民代表大会财政经济委员会关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的审查结果报告”， 中央基本建设支出预算表、地方政府债务情况表、转移支付预算表等预算表格的完善，都是根据预算法等法律要求实现的。

郑春荣称，看中央基本建设支出这个表格就能看出我们国家积极财政政策的力度大小。2016年预算数是5000亿元，2015年执行数4770亿元。说明我们的财政政策是温和放大的取向。

概括而言，2016年财政预算新亮点不止地方政府债务、中央对地方转移支付，以及中央基本建设支出这三项。专家们提醒，预算数字和亮点背后的财政体制完善的逻辑，以及财政政策的变化趋势，也是解读和监督“国家账本”的一种方式。