南京江宁：跨区执法强拆争议

文 《法人》记者 王磊磊

南京江宁：跨区执法强拆争议

文 《法人》记者 王磊磊

一家地处偏远、所有审批手续均在南京市溧水县办理的养殖基地，何以被南京江宁区禄口街道以及城管局冠以“违建”的名义强拆？这场充满争议的跨区执法事件无疑将拷问基层行政机关执法的合法性

3年前的10月29号，改变了杨和平的人生。那天以前，他勤勤恳恳经营着自己的养殖场，生活富足，家庭和睦，那天以后，他一贫如洗，整日奔波在司法机关或是上访的路上，那一天遗留下来的恐惧和无助，至今仍在折磨着早已年过半百的他。

那一天，南京市江宁区禄口街道和城管局，动用两百多名城管和警力，将杨和平所经营的溧水县曹村生猪养殖专业合作社一举拆除，让杨和平觉得尤为无助的，除了来势汹汹的执法人员，更因为他们背后扯起的大旗，“南京市委督查办领导组”、“依照南京市委杨书记（时任）的指示”。“一家小小的养殖合作社，怎么会引出这么大的动静，直到现在我仍没有想明白。”再次谈起此事，杨和平仍然不明所以。

拆违，是城管和街道的职责所系，然而，一家地处偏远，所有手续均在南京市溧水县办理的养殖基地，缘何被江宁区禄口街道和城管局强拆？

投资被毁分文未得

杨和平办的养殖合作社位于南京市溧水县石湫镇上方行政村（该地块归属有争议，后文具体阐述），原该地块属于夏复根承包地。

2012年1月，夏复根与上方村村委会和村民签订土地流转租赁协议，共十五份，租赁年限30年，租赁费为每年每亩400元。2012年8月，杨和平又与夏复根签订协议，约定将地块内山地水田、水塘大约面积100亩左右，转租给杨和平用于养殖业发展，租赁期限暂定十年。此后，养殖专业合作又与村委会及20余名村民签订土地流转协议，并在农业部门办理了相关手续。

2012年11月，夏复根在溧水县工商行政管理局申请注册工商营业执照，名称为“溧水县曹村生猪养殖专业合作社”。溧水县委农村工作委员会出具证明，证明合作社位于石湫镇上方村，出资额250万元。

办理完手续后，杨和平开始陆续投资了数百万元，支付租金修建场地并购买生猪，初步建成了拥有上千头生猪的养殖基地。

这块备受争议的土地，直至2015才立起界碑，然而这距离杨和平兴办的养殖场被拆已经过去了两年时间

然而灾难接踵而至。2013年10月21日，南京市江宁区城市管理行政执法局突然下发了《限期拆除告知书》，该告知书中写道，“我江宁区城市管理行政执法局接到上级督办单，反映禄口街道曹村社区生猪养殖场有违建，经我局执法人员现场调查，该处建筑为溧水县曹村生猪养殖专业合作社所建，在建设前未领取建设工程规划许可证，上述建筑属于违法建设，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令你单位与2013年10月25日前自行拆除。”

收到该份告知书后，养殖合作社到城管局申请行政复议，后被维持。

10月25日，江宁区城管局又下发了强制拆除决定书，还没等养殖合作社提起复议，四天后，200多人的城管和警力便到达了现场，摧枯拉朽的一场强拆后，杨和平辛苦投资的养殖合作社被夷为平地。

而这一切发生的前后过程，一共只有八天时间。

规划部门被指越俎代庖

眼见自己辛苦经营的产业被毁于一旦，无奈之下，杨和平走上了漫长的诉讼和上访之路。

在调取有关材料时，杨和平发现，江宁区城管局下发行政告知书的依据在于2013年10月20日——江宁区规划局出具的《关于对溧水县曹村生猪养殖专业合作社违法建设的认定》，认定该养殖场未经南京市江宁区规划局审批。

这让杨和平觉得根本无法理解，“我在溧水投资建项目，而且根据农业用地的流程在溧水办理了所有手续，打破头也想不到要到江宁区的规划局办手续，而且根本没有给我任何的申辩空间。”

而事实上，为了促进农业发展，农民增收，国家政策层面长期以来一直鼓励农业用地集约发展，在规范用地手续的前提下，鼓励农业地流转进行养殖业等更高效的利用。

记者通过查阅有关文件了解到，对于农用地流转手续问题，在多个国土资源部、农业部、或是省市级政府文件中均有提及。2010年国土资源部、农业部下发的国土资发{2010}155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中明确提出，涉及土地承包经营权流转的，经营者应先依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订流转合同，由乡镇申报，县级农业部门和国土资源部部门进行审核等。

在江苏省和南京市有关设施农用地管理工作的有关文件中，也做出了上述规定，但无论是国土资源部、农业部、还是省市一级文件，均未提及办理农用地审批手续和建设，需要报批规划部门。

土地究竟归哪管

被强制拆除后，为了维护自己的合法权益，杨和平走上了漫长的行政诉讼之路。而行政诉讼的焦点便在于，江宁区规划部门是否能够认定溧水县的养殖合作社系“违建”。

对此，江宁区有关部门的说法是，涉案地块属于江宁区禄口街道曹村范围，依据系南京市国土资源局江宁分局向江宁区城管局出具的《关于对禄口街道曹村社区溧水县曹村生猪养殖专业合作社土地权属的认定》，该份认定书的主要内容是：经曹村村民图上指认，并核对经过省市验收的江宁区2002年度更新调查结果和全区第二次土地调查成果，该地块位于江宁区禄口街道曹村社区。

但记者注意到，这份认定书的形成时间系2013年11月14日，尚在强拆养殖合作社之后。究竟涉案地块归溧水县还是江宁区？

此前，曹村社区还在2013年7月作出书面声明，该份说明中写道，涉案地块系夏复根向溧水县石湫镇上方村村委会和村民租赁而来，并支付了租金，后夏复根又将该处田地转给生猪养殖户杨和平使用，杨和平在该处新建饲养量为4000头猪的猪室，养殖合作社每年上缴管理费给上方村，所有手续和协议都可以证明该处田地属于溧水县上方村，与江宁市禄口街道曹村社区并无关系。

在杨和平提供的和曹村书记的录音中，该书记明确表示，杨和平所签订的合同系与溧水县上方村，与曹村并无关系，后经国土局裁定才确定该地块属于曹村范围，他同时表示，溧水县的村民对此并不认可。

对此，溧水县上方村的村名也表示不认可，在接受采访时，上方村的多名村民均表示，“一直以来，我们都是溧水人，不能政府说这块地说是江宁的就是江宁的。现在的情况就是我们所有的户籍和手续都属于溧水，但田地却给了江宁。”

在被拆养殖场附近，记者找到了江宁区和溧水县的界碑，但立碑时间系2015年，与强拆发生的时间相去甚远。

涉事部门相互推诿

为了核实有关情况，记者先来到了禄口街道，一位要求匿名的官员告诉记者，该地块的归属问题，此前一直没有定论，江宁和溧水的交界地情况很复杂，此前也听说过一些情况，听说是因为养殖合作社对下游水体和环境有污染，经常被举报，所以才导致被强拆，但随即记者便提出，如果是环保问题，应该由环保部门处罚或者责令整顿，和城管局拆违并无关系，他对此未做回应。

这位基层官员还表示，拆除该养殖合作社，是市委市政府的指令，禄口街道只是具体执行，“当时由杨书记牵头领导小组决定的，目的是为了彼时即将召开的青奥会做环境整治。”

然而，记者现场采访时就注意到，该养殖合作社位于江宁和溧水交接的山地内，位置极其偏僻，且溧水和江宁周边还有多家养殖场，而被强拆的却仅有杨和平的养殖合作社。

对于记者继续提出的强拆是否合法，规划认定农业项目是否不妥等问题，禄口街道宣传办公室一位焦姓的负责人表示，因为此事已经过去多年，现在分管这部分的人员不了解情况，此前对情况比较了解的一位街道领导不在，无法接受采访，建议记者去城管局了解情况。

而城管局的办公室负责人则告诉记者，根据文件规定，城管部门只是配合街道工作，具体的认定还有拆除工作都是由街道作出，城管部门一方面根据街道的认定下发行政告知书，另一方面配合街道工作，但并非由城管主导，具体情况还是要到街道了解。

目前，有关养殖合作社的行政诉讼正在申诉过程中，本刊将继续关注。