如何更好地发挥养老机构“补充”作用

刘厉兵

十多年来，我国养老产业发展理念不断完善。从2000年“社会养老”发展到2011年“养老机构”，表明政府逐渐有意识、有目的、有规划地以市场化方式扶持民间资本和社会力量。从“十二五”“机构为支撑”到“十三五”“机构为补充”，说明国家更为精准地判断出现阶段机构在养老体系中的作用。一词之变折射出“十三五”乃至更长的未来时期，我国养老政策的新思路。那么，在我国服务经济崛起、人口老龄化、居民收入水平稳步提升的大背景下，在我国养老服务业基础薄弱、起步较晚、市场发育不健全、城乡区域发展不均衡、养老体系不健全等行业现状下，我国养老机构管理运营水平究竟如何、在养老体系中发挥着何种作用、如何更好地发挥其“补充”作用？带着这些问题，我们考察了广西南宁“太和·自在城”项目。

一、广西“太和·自在城”基本情况

“太和·自在城”是全国连锁经营理念新颖的旅游养老品牌，已布局全国北京、上海、广西等12个省市。由广西太和投资股份有限公司和北京颐养资产管理有限公司共同开发，广西太和发挥“硬件建设者”作用，负责开发建设，北京颐养发挥“软件运行者”作用，提供专业的运营服务。其实质是“地产商+专业养老服务运营商”。

广西“太和·自在城”是众多连锁项目之一，系省市两级重点扶持项目，位于南宁市的国家级“广西—东盟经济技术开发区”，规划用地6500亩，总投资人民币107亿元，建成后将为社会提供1000个养老床位，直接创造岗位4500个。一期工程约占总床位30%，将于2016年6月投入使用。该项目依托中华五千年“善”、“孝”文化背景，结合国内外先进的护理技术，规划建成大型的融养老、老年保健、老年教育、科研、医疗护理、生态农业、主题公园、文化、旅游于一体的综合养老产业项目，整合医疗、文教、金融、再就业等资源平台，以信息智能化为管理手段，形成完善的五类八级护理标准，满足老年人多样化和多层次的养老服务需求。

二、广西“太和·自在城”特点分析

专业化运营。项目运营由专业养老运营商北京颐养負责，后者通过引进国际先进养老护理体系，提供系统化、专业化和标准化的运营管理服务，推出了一系列智能养老、居家养老、异地养老、度假养老产品。

养老理念贴近长者需求。通过“得心自在，养正颐年”的生活理念，迎合中国中产阶层对颐养生活方式的个性化追求。

连锁经营。连锁经营在日本养老服务机构广泛实行，可充分利用既有养老设施，提供常住、旅游、日托、短期等养老服务。

只租不售与会员制结合的营销模式。这意味着项目建成后持续为老年人提供养老服务，在服务过程中获得稳定的收入，企业着眼的是长期服务与收益。

多方合作共谋发展。校养合作方面，广西太和先后与南宁职业技术学院、广西经济职业学院及长沙民政职业技术学院签订人才培养及合作建校协议。医养合作方面，与自治区人民医院合作建立二甲医院。金养合作方面，2015年4月广西太和在天津股权交易所开盘；与太平人寿保险合作推出养老保险解决方案。政养合作方面，与广西民政厅共同探索老年人宜居社区建设标准、建立广西养老服务大数据平台。

三、现阶段项目建设存在问题

虽然政府、学校、金融机构、医疗机构等方面积极支持，项目进展顺利，市场预售也如期进行，但是调研过程中企业反映仍存在一些问题。

一是贷款难。国家近年来加大力度支持民营养老企业发展，但金融扶持政策实施细则尚未出台、具体政策未能落实到位，养老项目有别于房地产开发，在前期投入巨大，建成运营后方有收益，民营企业在商业银行现有运作模式下难以获得贷款。

二是各级政策不贯通。太和已成功纳入国家发改委和中国农业发展银行推出的《2015年第二批专项建设基金安排项目清单》，农发行将以资本金的形式入股项目，但需要地方政府作为股权回购主体，方可投放资金。地方政府认为根据相关法规规定，并无为民营企业担保的权限，多次协商无果，造成了国家虽批准支持，但实际建设基金无法投放的尴尬局面。

三是交通基础设施建设严重滞后。太和选址在自然风景资源秀美地区，周边道路建设先天不足。按照项目投资协议，地方政府负责通路、通水、通电等基础设施扶持。但是受制于建设用地指标等因素，道路建设未能如期建成，道路等级、质量、通达水平很不理想。

四、基于调研的一些思考

（一）养老机构发展方向与思路

“十三五规划建议”提出建设“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系，这是对未来五年我国养老服务需求规模和层次、养老服务业发展水平和趋势做出准确判断后作出的战略部署。根据调研情况及对一些地区的了解，居家、社区、机构三类主体中，养老机构在发展理念、经营模式、服务质量等方面优势明显，广西“太和·自在城”呈现出大众化集中养老、医养融合服务、养老综合服务、旅居养老服务、智能养老服务、品牌连锁、民办民营挑大梁等发展特征，产业链长、关联度高、涉及领域广，示范带动作用明显。

之所以机构养老在“十三五”期间发挥“补充作用”，主要由于一方面我国长者现阶段仍以居家养老为主，收入水平和养老观念影响着人们的消费选择，另一方面我国养老社区和养老机构发展规模尚小、服务质量参差不齐、优质服务或供不应求（出现在公立机构）或价格偏高（出现在民办机构）。简言之，“补充作用”是“十三五”时期供需状态客观决定的，是特定时间窗口的发展目标。此类养老机构是属于朝阳业态、处于发展上升期、在改革红利和有限财力下应当积极引导与支持。深入分析可以判断出：在市场准入放开和公办民营一视同仁的条件下，养老机构将通过品牌加盟、专业化管理输出、养老产品供应、信息化平台共享等方式在较大程度上渗透到社区养老领域，即“机构进社区”。如此，发挥“依托”作用的养老社区领域将出现机构引领格局。

有鉴于此，建议“十三五”期间对养老机构采取“放水养鱼”策略，加强规划设计和用地保障、健全基础设施、放宽市场准入、改进监管模式、优化市场环境，给予必要的经费补贴和税收减免，排除民办养老机构面临的发展障碍，激励引导民营资本参与养老产业，以“较少但精准的财政扶持、较大且有效的制度改革红利”做大做强养老机构，从而达到扩大社会化养老服务能力和提升养老服务质量品质的战略效果。

（二）具体措施建议

1、更好地发挥政府引导能力

一是强化促进养老业发展的领导机制。建议尽快健全促进养老服务业发展的决策机制、执行机制、督导机制、问责机制，针对各种问题查找原因、厘清权责、及时出台改革措施，进一步提升部门间协同能力、地方贯彻能力、区域间协调水平。

特别要注意：首先，打通政策扶持的“断头路”。新常态下国家推出许多创新性举措，诸如投入资本金、贷款贴息、融资担保、风险补偿、产业发展基金等，但在执行过程中可能会遇到无法可依或与相关法律法规不一致情况。因而，要以“逢山开路”的气魄打通政策扶持“路网”上的各类“断头路”。其次，对于各项已经出台的养老产业发展政策尽快制定相关实施细则，真正引导各项政策落到实处。再次，在“互联网+政府”背景下可以探索工作机制的信息化解决方案。

二是切实解决养老服务用地难问题。调研发现，受制于土地指标限制，地方政府无法为如期修建配套道路而延误了项目开展，“用地难”问题凸显。鉴于国土垂直管理特性，建议从全国角度在土地规划、用地供应和土地转性方式等方面对养老业“开绿灯”。

三是提高养老业税费优惠精准度。养老服务业具有投资期限长、薄利等特征，企业轻易不愿涉足。建议扩大税收优惠范围，特别是允许固定资产加速折旧，适当延长亏损年限，初创阶段免征营业税，并为提供资金支持的金融企业设定更低的营业税税率；同时，减免费用，用水、用电、用气费用按居民生活类价格执行，行政事业性收费适当减免。

四是改进养老市场监管方式方法。既要开展养老服务业标准化建设，加快制定和完善养老服务质量、服务规范、环境卫生、设施设备等标准；又要结合社会信用体系建设，在养老服务业实行企业和从业人员黑名单制度；还要在监管过程中开展网络投诉、限时办结、数据留痕、执法过程和结果向公众开放等信息化手段，提高监管效率。

2、大力支持市场在配置养老资源方面发挥决定性作用

吸引社会资本和外资进入养老服务业是当务之急。建议：一要放宽养老服务业的准入条件，简化审批程序，提高供给主体的竞争程度；二要平等对待公办、民营、外资各类市场主体，仅以提供养老服务质量和规模作为政策扶持依据；三要探索公建民营、公私联合创立、公办转制、民办公助等多种支持方式。

实现医养结合是基本支撑。调研发现具有医疗功能且价格适中的养老机构往往一床难求，“养老院不能看病、医院不能养老”制约社会化养老发展。对符合条件的养老机构及时发放医疗机构执业许可，并按照医养结合养老床位和功能要求，督促企业提供诊疗康复等服务；对不具备条件的，分类、分级引导医院以主办、协办、托管等多种形式參与养老机构医疗卫生服务管理。

健全投融资机制尤为重要。尽快建立起以财政拨款为引导、社会资本投入为主体、金融市场融资为核心，多形式、多层次、多渠道的新型养老领域投融资机制。一要鼓励“专业养老服务运营商+产业基金+养老地产”的商业模式。专业运营商提升养老项目运作效率和专业化服务水平；养老产业基金由政策性银行、信托、私募等金融投资机构资金和财政引导资金组成，即营利性金融资本和政策性资金的结合，兼顾了效率与政府责任；养老地产的介入使得项目推进具有实际落地能力和资金支持，现阶段还可以促进全国房地产转型。二要鼓励建立多渠道投融资平台。养老项目需要长期大量投资，要鼓励股权投资、股权合作、发行类REITs投资计划等多种投资模式，支持保险公司、信托业、商业银行发挥不同优势。三要稳妥推进以老年人住房反向抵押养老业务（“倒按揭”）。

培养社会养老服务专业队伍是产业发展根基。养老护理人才短缺、专业素养不够、人员待遇偏低等问题制约养老业发展。建议通过设立专门的扶持基金和助学金、实行学费减免和对学校的专项补贴措施等办法，鼓励中高院校设置老年服务、医疗保健、康复治疗、护理等涉老专业；开展职业技能培训和鉴定，加强养老护理员岗前培训，鼓励从业人员持证上岗；采取多种措施改善养老护理人员福利待遇和从业环境，提高职业荣誉感和发展预期。

建设养老服务信息化体系是卓有成效的技术保证。江苏、广西、黑龙江等地已开展“养老服务云平台”、“互联网+养老”等行动计划，采用的技术手段、发展路径和解决方案不尽相同，但核心理念是用信息技术手段推动养老业发展。建议在全国范围内建立标准统一、互联互通、高效便捷的养老服务信息化体系，推动信息技术在机构养老、社区居家养老、医养结合、旅游养老、候鸟式异地养老、市场监管等方面得到广泛应用，实现养老服务“供应商—信息化平台—客户端”线上有效链接和“养老服务供给—市场监管—养老消费体验”线下有力对接的有机结合。