新环境保护法的不足与完善

翁怡

摘 要：2015年1月1日我国新环境保护法颁布施行。新法在立法理念和原则上有所创新，规定了生态保护及其违法责任，较为正确地处理了环境保护与经济发展的关系，加大了环境违法的处罚力度。同时，该法也存有许多不足，例如公众环境权问题、环境公益诉讼制度及生态保护等原则性条文缺少细则支撑等，需要在今后继续完善。

关键词：环境保护法；公众环境权；完善

中圖分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）04-0079-02

全国人大于2015年1月1日颁布了《中华人民共和国环境保护法》，这部法虽然有了很大进步，但仍然存在一定的不足。研究新法的不足并予以完善，对我国的环境保护工作有着重要意义。

一、新法的不足

（一）在公民环境权问题上缩手缩脚

环境权是公民权利的重要内容，环境好坏与公民生活息息相关。公民的环境权指享有适宜健康和良好生活环境的以及合理利用环境资源的基本权利，不仅仅包括公众环境知情权、参与权，还包括使用权与救济权等。公民环境权的实现，不仅可以改进政府对待环境的态度，保障公众的知情权，反过来又能调动广大公众对环境保护的积极性，通过法律途径实现自己的环境权益。环境权概念的缺失，是我国环境保护法律制度中最薄弱环节。然而，这次四审通过的新环境保护法，还是没有能用鲜明的文字明确宣示我国公民应该具有环境权。

（二）环境公益诉讼制度不完善

1.原告资格范围规定过窄。修改后《环境保护法》规定环境公益诉讼当事人是法律法规设定的行政部门或团体，这是法律立法模式的新突破。但修改后的环境公益诉讼仅仅是笼统概括诉讼主体资格，并无明确规定什么性质的行政机关和什么样的团体组织可以提起具公益性质的环境诉讼。另外，公民健康权、公民环境权、公民教育权等基本公益性权利是《宪法》赋予公民的，而修改后的《环境保护法》并没有规定公民个人可以提起环境公益诉讼。

2.管辖法院不明确。实践中，很多环境污染侵权案例都是由中级法院管辖的。然而，环境污染侵权是应当由该地区中级法院管辖还是应当由基层法院管辖？虽然环境污染诉讼标的符合基层法院的管辖范围，但是环境污染侵权对某一地区产生重大影响力时，需要哪一级法院受理该案件？该地区中级法院管辖是否合适？新法对环境公益侵权诉讼这些方面并未做出具体规定。

3.诉讼费用的问题。在一般民事诉讼中，为使原告权益在胜诉后得以实现，我国相关法律规定了按标的额计算诉讼费用、受理费征收标准、诉讼费用预交、减免诉讼费用等。大部分环境公益诉讼胜诉后都不产生私人利益，但是，无论胜诉败诉与否，却都将承担较大额的聘用律师费、因诉讼而引起的其他费用等。如果没有解决好诉讼费用缴纳问题，将会造成虽有环境公益诉讼规定，却不能得到社会群体的广泛使用的局面。

（三）生态保护立法缺少配套细则

在生态保护方面，首次提出“生态保护红线”以及“生态补偿”的概念，是一个新的说法，是一个好的开端和进步。但这仅仅是原则性的规定加，对如何采取有力措施，缺少具体条文支撑。没有具体实施条文和法律的明确规定，往往难以确保原则的落实。考虑到现实的复杂情况，在具体规定生态保护赔偿方面，尤其是生态红线的划定、越线责任、生态补偿的主体、标准、方式等方面未能深入进行细致具体的规定，执行起来可操作性不强。

（四）监管体系未做调整

区分和协调各层级各监管部门的关系，是执法效率的一个关键性问题。环境监管体系功能是对各个环境监管部门进行职能划分、明确各自功能和职责，使其互相协调，不至于流于形式。旧的监管体系在过去的20年时间里已经被证明不能解决现在的环境问题，但在新环境保护法里，对此监管体系并未作调整。区域间的环境保护执法联动同样是一个较大的难题，大范围的雾霾、大面积的土壤沙化，需要区域联动，共同协调，在法律上如何加以具体细化。谁来牵头、谁负主要责任，是临时组合、还是长效机制，需要进一步规定。

二、相应的完善建议

新环境保护法相比旧法虽然有不少亮点，但由于各种原因，在不少方面还存在着不尽如人意之处。这些不足，需要有关部门在今后工作中不断地改进，加以完善。

（一）明确规定环境权及其具体内容

为了搞好环境保护，在环境保护法中应当明确规定我国公民享有的环境权，同时应当明确规定公民对环境保护的参与权、知情权、监督权和公诉权。环境权规定越详细，越有利于环境保护。对于干扰、侵害公民环境权的行为，要形成全面、科学、有效的规制体系，以保障环境权的落实。对屡查屡犯长期侵犯公民环境权的企业（部门），不仅要规定相应的刑事责任，也要规定其民事责任，受害者提出赔偿的，根据污染情节法院应该判决赔偿。只有这样，才能遏制各种破坏环境的行为，切实保护公民的环境权益。

（二）完善环保公益诉讼制度相关内容

1.放宽诉讼主体资格。在原告主体资格方面，美国环境法律规定，个人或社会自治组织团体通过立法院或法律规章的特殊委托，以“私人总检察长”的角色，对违反环境利益的人提起“公”诉，从而监察督促和推进环境自然资源法规的施行，消除环境污染的侵害。我国可以借鉴美国“私人总检察长”制度，扩大诉讼主体资格范围。（1）检察院。在重大环境污染案件中，检察院可以以公权力角色主动介入，这样能够及时惩罚行政机关的违法作为，避免法律授予权利的机关和有关组织不敢起诉。（2）公民。《宪法》规定：“国家一切权利属于人民。”这一条款可以作为提起环境公益诉讼的宪法保障。在有些环境公益诉讼中，环境侵权行为既损害私益，又危害到公众利益，法律应当保护受害当事人提起兼具保护私益及公益两方面的公益诉讼。同时，环境的污染和破坏行为最后均会影响到个人，公民是环境污染与破坏的最后的受害者。因此，公民理当拥有成为环境公益诉讼主体的法律资格。

2.法院管辖。由于管辖制度主要是为了便于原告起诉和被告应诉，便于法院审理，确保案件获得公正裁决。因此，我国环境公益诉讼中法院管辖可以在中级人民法院设置专门的环境保护法庭，因为环境诉讼案件往往涉及到公共环境利益，属于该区域重大、繁杂案子，理应让该区域中级法院受理。

3.诉讼费用。在诉讼费用方面可以借鉴美国的做法，让处于优势地位的一方支付诉讼费用。一般来说处于优势地位的一方是被告，因此，可以让被告承担诉讼费用。美国公民提起的环境公益诉讼，采用特别的诉讼收费制度，胜诉时，可以判决败诉方支付全部的诉讼费用；败诉时，免予被告方的诉讼费。

（三）积极配齐生态保护相关的细则

1.建立生态红线管理与法律保障制度。生态红线是一种“底线”思维。划定生态红线后，还需要依赖配套的制度，才能其发挥应有的作用。这些配套的法律制度有：第一，生态红线区域的分级管控制度及限制审批制度。对生态红线区域实行分级管理，对红线区域进行划分：一级管控区实施最严格的管控，禁止一切开发建设；二级管控区实施差别化管控，可以进行符合生态红线区域功能定位的开发建设活动，但要制定生态修复治理方案，做好环境保护及修复。第二，生态红线的监测预警制度及监察管理制度。建立生态红线管理平台，建立自然资源环境承载能力监测预警机制。定期调查生态红线区域的生态安全状况，建设生态红线管理信息系统，并及时更新信息。建设生态红线区域生态状况变化的动态评估机制，定期进行动态评估，并及时更新数据。在监控信息与评估数据的基础上，及时做出正确的调整。第三，生态红线的协同监管制度，多部门联合执法、联防联控。健全跨部门、区域、流域、海域的环境保护议事协调机制，健全联合执法的联防联控制度，推动各环境相关部门之间的联合，实现监测数据共享，联合执法，及时制止红线区内的环境破坏行为，并作出相应制裁。

2.构建区域生态补偿制度。建立生态效益补偿机制，对限制开发和禁止开发区域，逐步增加财政转移的支付力度，实行分类补偿、分档补助。建立政府与市场相结合的补偿制度，根据不同地区财政收入实际进行转移支付，同时，通过合理的市场手段，在自然保护区进行社会性收费制度，对自然保护区的资源开发利用者、环境受益者进行收费，作为生态补偿资金。

3.明确生态法律责任的内容。承担生态责任的主体是政府和企业或个人。第一，由企业或个人承担的：（1）生态民事责任。对造成生态破坏的违法行为，企业或个人应当承担生态损害赔偿责任，对生态损害进行赔偿，同时对生态进行修复。（2）生态税。通过税收实现社会收入的再分配，以保护生态。（3）生态刑事责任。主要是依据环境刑事责任的相关规定来处罚破坏生态的违法犯罪行为。第二，由政府承担的：（1）党政领导干部承担的自然资源资产保养责任。对党政领导干部施行自然资源资产离任审计制度， 用以约束官员，使其在任期间谨慎行使职权，切实保障其辖区的生态环境。（2）生态文明建设目标责任。将辖区内的生态文明建设任务进行分解，分解后落实到辖区政府部门的具体科室，并与其年度工作考核成绩挂钩。（3）党政领导干部生态环境损害责任。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，无论何时都应终身追究其责任。

（四）建立独立、统一的环境监管模式

1.赋予环境保护部门综合协调职能。由环保部门统一协调相关部门的环境资源保护的职能，其他部门服从环保部门的统一规划、指导与监督。

2.实行省以下环保机构监测监察执法垂直化、网格化管理。国家一级保留重大事项和跨区域、流域的事项管理权，其他的环境保护监管职权下放到省一级，国家对地方环境质量管理进行监督，以遏制地方保护主义，强化监测监督力度，提高政府监管效能。

建立“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的网格化环保监管体系，由环保部门统一协调，相关部门各负其责，确保网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体、考核评价客观。

参考文献：

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〔3〕程雨燕.新《环境保护法》中的区域合作制度[J].绿叶，2014，（07）：37-38.

〔4〕刘爱军.生态文明视野下的环境立法研究[J].中国海洋大学，2006，（04）：97-98.

（责任编辑 徐阳）