基层环境保护工作应规避的误区

摘要：伊犁州的环境保护工作在认识、作为和责权上存在一些误区，导致人为加大了环境保护工作的难度。如何规避这些误区首先必须依法行政，其次须紧密结合当地良好的生态环境，坚持污染防治与生态保护并重的工作格局，这既是服务于伊犁州（直）经济发展大局的需要，也是保护生态安全屏障的具体要求。

关键词：伊犁州直；环境保护；规避；误区

中图分类号：：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2016）04-0021-06

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.04.005

Abstract：Yili prefecture in the environmental protection work in understanding， as there are some misconceptions in liability and， lead to even more difficult for environmental protection work. How to avoid these pitfalls must first administration according to law， the second must be closely with local good ecological environment， insist on pollution control and ecological protection work pattern， which is both in the service of yili prefecture （straight） the needs of economic development， as well as the specific requirement of protecting ecological security barrier.

Key words：Yili ZhouZhi；The environmental protectionAvoid； Mistake

引言

党的十八大报告中提出：大力推进生态文明建设。把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这使得环境保护工作在全党、全社会得到了空前的关注和重视，环境保护工作在经济建设、社会发展中的作用更加凸显。自治区党委、政府提出的“环保优先，生态立区” 和“资源开发可持续，生态环境可持续”的发展战略，把伊犁建成“两个可持续”示范区，为伊犁州的经济发展和环境保护工作提出了明确的要求和发展方向。

近年来，伊犁州（直）的环境保护事业取得了长足的发展，但还不能全面适应经济、社会发展的需要。经济发展与环境承载力、生态红线的矛盾日益显著。因发展带来的环境问题所产生的负面影响也备受社会和群众的关注，成为焦点、热点、难点问题。环境保护工作如何服务于经济发展的大局成为摆在各级环保工作者面前急迫的现实命题。

1 伊犁州（直）经济发展态势与环境保护工作的主要任务

1.1 伊犁州经济发展态势

伊犁州（直）的经济和发展是建立在对农副产品、资源的开发、深加工以及地缘优势贸易基础上的简单二元经济结构。发展的基础是资源，发展的优势是资源，对自然环境和自然资源的依赖性更大，更加依赖于资源的开发和综合利用水平的高低[1]。“十一五”期间我州的发展成就初步奠定了在“十二五”期间以煤炭、水能、矿产开发为重点，形成以煤电、煤化工、水电开发、矿产等项目为支柱的工业产业群。

不难看出：“十一五”和十二五“期间伊犁州（直）的发展重点仍然是依靠资源的发展。在结构上更加突出了对资源开发的单一性，规模更大，但忽视了水能、矿产资源等都处在生态环境原始且相对脆弱的的山区和环境敏感区域，受自然环境限制性因素较大的现实，忽视了良好生态环境主要的生态功能和潜在的、长期的经济价值，忽视了大规模的资源开发不可避免的将会对自然环境产生诸多不可恢复的影响，对伊犁河谷大生态系统影响更加深远。

1.2 伊犁州（直）生态环境特征及主要环境功能

伊犁州（直）位于北西-南东走向的北天山山脉与南西-北东走向的南天山山脉相夹峙的西部宽、东部窄的三角形区域。东、南、北三面山环，西面敞开，天山支脉将伊犁州（直）沿东西方向分割成各具特色、相对完整而独立的生态、经济和地理体系，伊犁河及其三大直流喀什河、特克斯河和巩乃斯河横贯其中，将上述区域连成一个独具冰川、高山、原始森林、草原、湿地、河谷平原、河流和河谷次森林等环境要素齐备的生态系统。既是新疆的一个有机组成部分，又是新疆乃至整个中亚地区一个独特的自然区域。是国家生态安全具有重要作用的生物多样性保护生态功能区和水源涵养生态功能区；同时也是新疆重要的生态草原生态功能区和国家农产品主产区[2]。

1.3 伊犁州直环境保护工作的主要任务

伊犁州（直）当前乃至今后相当长的历史时期，面临的最大社会矛盾是发展不足和发展不当。由于长期的发展不足，导致我州不加选择的饥渴发展、盲目发展、重复发展。导致对自然环境产生诸多方面的影响人为的放大和加重，发展不当的人为因素尤为凸显，是我们必须极力避免的发展现实问题。因此，伊犁州直的环境保护工作既要做好伊犁州直经济发展不足，起步晚，经济结构单一，生产技术落后，处在优势资源转换的工业化初期，资源消耗大，排污总量剧增的污染防治监管工作，更要遏制因发展不当对生态环境的影响和破坏，保护好这片净土，实现污染防治与生态保护并举是伊犁州环境保护工作必须坚持的两条主线。

2 伊犁州（直）环境保护工作应该规避的误区

2.1 认识误区

纵观人类近代发展史，环境保护与经济发展是发展过程中产生的一对“孪生兄弟”，每一次经济发展的高峰所伴生的环境问题的产生、发展和最终解决，其实质是人类对世界认知的一次进步，是对经济发展的反哺和指导，最终促进经济发展产生革命性的进步和提高。经济发展伴生的环境问题说到底就是发展问题，是发展过程中不可回避的现实问题。因此正视环境问题、研究环境问题、解决环境问题不仅是迫切的的发展问题，同时也是关系民生和社会稳定的政治问题，更是考验我党执政为民的能力问题。也是党的十八大报告中提出的大力推进生态文明建设根本初衷。

目前伊犁州（直）经济下行压力较大，昭苏县、特克斯县取消了GDP考核指标，特克斯县列入“国家主体功能区建设试点示范县”，导致部分领导、部门错误的认为环保工作是经济发展的“拦路虎”和“绊脚石”；限制、禁止开发就是不发展；生态环境好，经济发展就必然落后等。

上述错误的认识首先是对经济发展与环境保护的本质关系认识有误。经济发展的根本目的是社会和谐和进步，发展不是目的，而是手段，是方法。环境保护工作的根本目的是通过实行可持续发展、保护环境、循环经济、排污总量控制、环境影响评价、清洁生产、节能减排、低碳发展、污染补偿等法律、行政、经济手段促使经济发展更加科学合理、高效、减少污染和升级换代。规范、科学的指导、要求人类的开发、建设活动满足于自然环境的容量，使其符合自然的发展规律，促进区域经济快速、协调、健康发展。因此环境保护工作是经济发展的“调节器”和“控制阀”，是规范经济发展的一项国家的基本国策和法律制度。其次限制开发、禁止开发，但不是限制发展和禁止发展，贫穷不是生态文明，绝不能有生态好是以经济穷、发展慢为代价的认识误区，拥有生态资源优势却发展滞后，是要反思发展方式以及产业组织形式方面存在的问题，绝对不是因为生态好的问题。

在伊犁单纯追求GDP数量，不注重发展质量，说到底是一种不注重全面、协调、可持发展的简单发展模式。只强调环境保护，不发展或慢发展，都是极其片面的错误认识，实质上是倒退，是畏惧发展的风险，是政治不坚定的表现，是没有勇气和智慧破解发展中的难题。因此必须提高认识，站在讲政治的高度正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系，必须树立保护环境不是不发展而是要更好地发展的思想，必须树立保护环境不是片面发展而是可持续发展的观念。

2.2 对良好生态环境认识、保护和利用不到位的误区

伊犁河谷自然禀赋良好，但生态系统受周边干旱环境的影响和作用，具有以下基本特点：一是整体生态系统较为脆弱，一旦受到影响和破坏不可恢复。二是其水涵养和生物多样性的生态功能在新疆，乃至中亚地区不可复制，是新疆重要的生态安全屏障。三是伊犁河谷良好的生态环境在世界范围内具有不可比拟的文化、经济价值[3]，可以永续利用。目前伊犁州（直）在发展中没有全面考虑对生态环境的综合开发和相互影响，对伊犁河谷良好的生态环境认识不到位，保护不得力，开发没有底线，一味的强调开发，突出的生态环境问题主要表现在矿产开发和水电工程建设项目上。

依据伊犁州国土资源局提供的初步资料统计，伊犁河谷矿产资源勘查项目332个，总面积64 74.21平方公里，有探矿权270个，采矿权550个（其中国家和自治区发证110个、自治州发证6个、县市发证434个）。上述项目由于企业规模过小、过多，生态治理和生态修复资金严重不足，矿山探、采过程中普遍存在超范围乱采滥挖，开采期之后，遗留废弃矿坑、废渣、地表塌陷等得不到及时有效的复垦，多在限制、禁止开发生态脆弱、敏感山区，初步统计已造成破坏土地面积45万多亩，约300平方公里。

伊犁河水能蕴藏量700多万千瓦，发电条件好的水力地址有30多处，可装机300万千瓦，目前伊犁河流域水电开发规模详见表2-1。

伊犁河流域水电项目突出的环境问题表现在：一是生态基流没有根据实际生态功能需要科学的评估、推演导致目前目前尼勒克一级电站和卡拉军水电站减水河段长时间出现断流；二是流域水力发电修编规划频繁修编，有悖于规划的严肃性、前瞻性和科学性；三是规划中的发电工程功能单一，兼容性较差；四是水电项目擅自变更主体工程设计、私自增设取料和去渣场（由于国电萨里克特水电项目、塔勒德萨依水电项目擅自开挖，导致唐布拉不在天山申遗之列）；五是个别建设单位无视伊犁州党委、政府制定了《关于规范伊犁河谷水电开发的建设管理暂行办法》擅自开工建设。

2.3 环评万能，一评定“终身”的误区

建设项目环境影响评价是我国重要的环境管理法律。其目的是在建设项目初期对项目选址、可能产生的环境影响、环保措施和设施能否满足环保排放标准和当地环境质量要求实现稳定达标排放进行技术评估，是建设项目环境管理重要的技术性法律文件，其根本目的是提高环境管理的科学水平。

目前环评工作一是评价单位在编制过程中包罗万象，超出了法律赋予的管理权限，环境管理操作性差，导致成为无意义的焦点；二是环保部门重环评的审批，轻项目建设过程管理，对建设过程中擅自更改的批建不符的违法行为监管不及时、不到位，导致问题堆积成疾，形成久试不验、久拖不验被动的工作局面；三是部门之间相互推诿，环评成了既是某些部门审批的前置条件，又是建设项目必须迈过的最后一道“防火墙”，导致各方面的误解，环保工作压力巨大；四是建设单位，包括部分领导认为：只要环评过了，环保的门槛就过了，项目建设过程中想怎么干就怎么干，极度轻视法律的严肃性和权威性。

2.4 环境保护工作定位的误区

环境保护工作是一个涉及面十分广泛的工作。目前基层环保工作面临着什么都管，什么都干，另一方面又面临着不会管、不敢管、什么都干不好的被动工作局面。导致社会评价不高，政府不满意、群众不满意、企业不满意，年度绩效考评垫底的尴尬局面。究其实质是没有遵循法不授权不可为之的基本原则。具体表现为：

一是在农村连片整治工作中政府主导、其他各部门通力合作的工作体制流于形式，连片整治成为环保一个部门代替地方政府唱“独角戏”；二是城镇基础设施建设工作中，管理主体是住建部门，环保部门既管不了资金，也管不了施工，为什么绩效要考核环保部门？三是饮用水源地的保护和建设，环保部门关注的问题是地下水的水质，水源地的保护和建设是当地政府的职责，入户到每一家水质是否达到卫生标准不是环保的职责，应该是卫生部门的权限；四是湿地的保护、各类保护区的建设、有机产品的认证等环保部门既不应该是组织者、更不应该是参与者，而应该是监督者、是评判者。

3 对策与建议

3.1 正确定位环境保护工作职责，干好“主角”，学会当好“配角”

环境保护工作最重要的法理依据是依法行政，根据《环保法》第一章、第十条之规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理” [4]。本条款明确了各级环保行政部门工作职责是监督管理，超出了这个权限，既没有法理依据，其实质是滥用职权，是违法行为。

环境保护工作涉及面广，是一个系统工程，在目前我国的法制框架内，以环境质量为核心，以环境保护法赋予的职责为准绳开展环境保护工作，这是我们的“主角”身份。就具体的工作方式而言，监管是我们的“主角”身份。政府主导下的许多与环保相关的工作，都需要我们积极参与，如何学会当好“配角”，是当前环境保护工作适应新形势的重要现实任务。当好“配角”其核心是依法行政，做到有所为和有所不为，不推责、不揽责，我们既要敢于担当，又不能大包大揽。要跳出具体的事务，以环境质量为核心，做到监管到位，而不是包办到位。

3.2 提高人员素质，科学高效依法管理给类环境保护事物

环境保护工作涉及部门、学科多，领域广范、技术要求高，既有专业知识、又有法律知识的应用。基层环保工作人员必须提高自身业务素质，这样才敢管、会管，而不至于乱管。

3.3 加大建设项目全过程监督管理

建设项目的环境管理包括环评审批、建设期的环境管理和建设项目环保设施竣工验收三个主要环节，其中最容易忽视的是建设期内的环境监管。建设项目根据种类的不同具有不同的建设周期，在这个阶段，环保监管不能成为真空，监察、监测必须在建设期内介入管理，尤其是对环保措施、环保工程必须跟踪管理，对设计参数、环保工程质量、监测平台（在线监测设施）、生态修复、渣、料的选址、占地等按环评的要求逐项管理到位，尤其是对生态环境可能造成重大影响的建设项目必须进行长期观测性监测，为后期的建设项目环保验收提供详实的一手资料。

3.4 正确认识伊犁河谷良好的生态环境的生态、人文和经济价值

伊犁河谷的综合定位是全疆“两个可持续”示范区； 世界级旅游精品目的地；全国煤炭深加工综合示范区和向西开放的桥头堡；一带一路战略经济核心区；天山北坡引领跨域式发展的经济增长集和区域中心城市；彰显高山草原特色的生态宜居城市。

从上述定位不难发现，旅游业将是伊犁河谷新兴的第三极支柱性阳光产业，而旅游业的基础是良好的生态环境和旖旎的自然风光。因此建议伊犁州党委、政府从战略的高度率先实施州直主体功能区建设，规划科学合理的国土发展空间布局，对生态核心区域建立严格的保护措施；用目前新的理念、标准严格要求和控制水电项目开发强度、开发规模和开发数量；煤电、煤化工项目布局应相对集中，目前的这种以煤田就近建设的格局不利于统一监管、资源和下游产品的集中存储和利用。

3.5 污染防治与生态保护并重是伊犁州经济社会发展的必然要求

中央新疆工作座谈会和两次新疆生态环境保护工作座谈会召开以来伊犁州党委政府就环境保护工作做出了一系列重要决定，采取了强有力的措施。制定了关于环保工作的“两条铁律”：即严格执行环评和“三同时”制度；严禁不符合国家、自治区产业政策，不符合发展规划和产业布局，不符合清洁生产要求，不符合污染物排放总量控制指标要求，不符合国家先进工艺的项目进入伊犁。

这些政策、措施的出台表明：伊犁州党委、政府对环境保护的认识越来越清晰，力度越来越大，尤其是对伊犁州生态保护的力度在加强、措施更有力。之所以如此其主要原因是党委政府已经意识到保护生态环境不仅是政治上的要求，也是保护和发展伊犁州生产力的现实需要。环境保护工作必须从以往的污染源“点”的管理，向生态环境“面的、立体”并重管理转变。伊犁州党委政府出台的这些政策措施既是做好伊犁州环境保护工作最有力的政治保障和政策保障，同时也为伊犁州的环境保护工作指明重点和发展方向，就是必须坚持污染防治与生态保护并重。

做到污染防治与生态保护并重，必须用好党委政府的这些政策。首先要改变环保“单打独斗”的工作局面，积极把环境保护工作融入到相关部门的日常工作，职责分明、权责明确，形成环境保护工作政府主导，相关部门齐抓共管，环保部门综合协调、监督检查的工作机制。其次必须干好主角，勇于担当。“两条铁律”赋予了伊犁州环保工作极具挑战性的全新的工作思维和权力运用，必须与相关部门协调实施，避免一家独大，沟通和协调是实施“两条铁律”最基本的前提。

4 结语

伊犁州（直）环境保护工作与南疆生态环境相对恶劣的地区最大的差别是：后者是在恶劣的生态环境下制止或改变生态环境进一步恶化，以适应人类生存和发展的基本条件；而伊犁州直是保护良好的生态环境，使其经济开发和建设在环境容量许可的前提下，使经济社会发展与环境保护相协调。因此，伊犁的环境保护工作既要站在讲政治的高度重视它，又要认真处理好经济发展与环境保护深层次的内在关系，不能片面发展，不能不计生态代价发展，要充分发挥良好生态环境在经济发展中的后劲作用，必须坚持污染防治与生态保护并重的工作格局，在伊犁保护生态环境就是保护生产力。

参考文献

[1]高翠霞等.新疆伊犁州生态可持续能力建设研究[R].伊宁市.伊犁西部生态科学研究中心等.2009.

[2]自治区环保厅.新疆维吾尔自治区生态功能区划[R].2015年8月24日.

[3]联合国教科文组织.柬埔寨金边举行的第37届世界遗产大会投票通过中国新疆天山列入世界遗产名录[N]. 2013年6月21日.

[4]第十二届全国人大常委会[Z].北京.2014.4.26日批准.2015.5.1日执行.

[5]《伊犁河流域生态环境保护条例》（自治州人大常委会于2011年8月18日颁布，于2011年9月1日实施）.

收稿日期：2016-07-05

作者简介：谭亚黎（1963-），男，新疆伊宁市人，大学本科学历，高级工程师，现任伊犁州环境监测站副站长，长期从事环境监测、评价和技术管理工作.