关于行政终局行为经复议机关处理后法院应如何处理的冷思考

摘要：在我国的行政司法实践中，当事人不服行政终局行为，只能向做出最终裁决的机关或其上级机关申诉，而不能向法院起诉。行政复议机关如果实体处理了本不应该受理的行政终局行为，法院在审查此类案件时应该如何处理，是新《行政诉讼法》出台后面临的新问题，本文将以此问题为中心展开调查与思考。

关键词：行政终局行为；土地征用；受案范围

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）02-0062-01

一、问题的缘起与简要介绍

近年来，由土地征用、征收引起的行政诉讼越来越多，法院处理后很多当事人因自己的诉请得不到满足，纷纷走上了上访的道路。无疑，只有处理好此类案件，才能减少当事人的上诉、上访，为和谐社会增添助力。

首先我们来看一起案例：延安市某加工厂（以下简称加工厂）是延安市宝塔区枣园镇下砭沟村的一家工厂，陕西省政府做出的《关于延安市规划区2008年度第九批次农用地转用征收和收回国有土地使用权的批复》（以下简称征地批复），此文件可以证明省政府对下砭沟村做出过征地批复。加工厂认为该行政行为严重侵犯了自己的合法权益，遂向省政府提出行政复议申请，请求撤销该具体行政行为。省政府作出了《行政复议决定书》维持了其做出的征地批复，加工厂不服，遂向法院提起诉讼。

诸如土地征用类案件在法院并不少见，它确属一种行政终局行为，并且大多都没有经过复议机关实体处理，法院的处理结果大多都是“不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告的起诉”。而本案件与众不同之处在于它经过复议机关实体处理，并且确切维持了原行政行为，所以才成为一种新的案件类型，处理起来也需慎重对待，下面本文将从学理上进行简要分析。

二、行政终局行为的界定

行政终局行为是指法律明文规定由行政机关作出最终决定的具体行为，当事人不服时不能向法院起诉，只能向作出最终裁决的机关或其上级机关申诉。根据新《行政诉讼法》第十三条第四项的规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

从我国现有的法律规定来看，行政终局行为可以具体分为两类：1.选择但终局型行政行为。即行政相对人不服行政机关做出的具体行政行为，享有选择复议或诉讼的权利，但如果选择复议，作出具体行政行为的上一级行政机关所作的复议决定为最终裁决；如果向人民法院提起行政诉讼，提起行政诉讼后就不能再申请行政复议。2.单一型行政终局行为。即行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为，只能申请行政复议，行政复议裁决为最终裁决，行政相对人不能提起行政诉讼。如《行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的行政复议决定为最终裁决。”

三、对行政终局行为经复议机关处理后法院处理结果的分析

在前述案例中，陕西省人民政府作出的征地批复应属单一型行政终局行为，即《行政复议法》第三十条第二款规定的省级人民政府对征用土地的决定。这种征用土地的决定一经作出就是终局裁决，不能再申请复议。如果行政相对人对该行为不服，提起复议，行政机关应不予受理。而在该案例中，省政府不仅受理了行政相对人对此提出的复议，而且做出了《行政复议答复通知书》维持了其做出的征地批复，显然属于程序和适用法律错误。

该案诉诸到法院后，形成了多种意见，其中有四种意见比较集中，笔者简要概述如下：第一种意见认为，既然省政府的征地批复属于行政终局行为，不属于人民法院的受案范围，就应直接用裁定驳回当事人的起诉；第二种意见认为省政府的征地批复应属行政终局行为，复议机关本不应该受理但受理了复议申请，并维持了其做出的征地批复，属于适用法律错误，应裁定驳回当事人起诉，并撤销省政府的复议决定；第三种意见认为不能用裁定来撤销省政府的复议决定，因为这显然涉及到实体处理了，应下一个判决驳回当事人起诉，并撤销省政府的复议决定；第四种意见认为应该用一个裁定来驳回当事人起诉，再用一个判决来撤销省政府复议决定。法院在裁判过程中究竟应适用哪一种意见，一时难以决断。

四、破局，路在何方？

从2015年新《行政诉讼法》第一条的规定可以看出，新行政诉讼法在立法目的中删除了“维护”行政机关依法行使行政职权的表述，而是强调对行政机关依法行使职权的“监督”，充分体现“控权”的基本思想，同时还突出了“解决行政争议”的立法目的，这是修订前的行政诉讼法所不具备的。

行政终局行为在我国是排除司法审查的，所以当行政相对人对行政终局行为不服提起诉讼时，法院一般不予审查，直接根据《行政诉讼法》第十三条第四项和第四十九条第四项的规定，裁定驳回当事人的起诉。这也是在上述四种意见中比较确定的观点，无可非议。

根据新《行政诉讼法》第79条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本文前述的案例中，复议机关作出《行政复议答复通知书》维持了原行政行为，显然是实体处理了原行政行为，故法院在进行裁判时也必须对其复议决定作出处理。但问题是用裁定还是用判决对本案进行处理呢？笔者认为，在前述案例中，当事人起诉了一起行政终局行为，不属于法院的受案范围，这属于程序问题，应用裁定驳回当事人的起诉；而复议机关处理了本不应该受理的案件，属于适用法律错误，法院如果要撤销该复议决定，则涉及到实体处理，必须用判决来处理。笔者比较赞同第四种意见，应用一个裁定来驳回当事人起诉，再用一个判决来撤销省政府复议决定。只有如此，才能彰显法律程序的严谨。

参考文献：

[1]罗豪才主编.《行政法学》，[M]北京大学出版社，2006，第484页。

[2]戴银燕，《行政终局裁决行为及可诉性探析》，[J]载河北法学，2002年11月，第20卷。

[3]陈龙江，曲福田，《土地征用的理论分析及我国征地制度改革》，[J]江苏社会科学，2002年第2期

作者简介：张小宝，男，（1990—），西北政法大学硕士研究生，研究方向：民事诉讼法学。