浅谈PPP模式的优点和银行业面临的挑战

郑序

【摘要】政府基于财政支出责任逐年增加的压力，推出了政府与社会资本合作模式，简称PPP模式。PPP模式是将原先由政府主导、政府筹资、政府参与建设、政府维护的城市基础设施建设项目，通过公开招投标的方式，引入竞争性机制，择优选取具有投资运营管理能力的专业性较强的企业，按照平等协商的原则，共同提供公共供给。本文结合当前实际情况，分析PPP模式的优缺点和给银行系统带来的机遇和挑战。

【关键词】PPP模式 银行 风险

1998-2002 年，地方政府债务的增长率平均为33.32%；2002-2007 年，地方政府债务的增长率平均为26.32%。2009 年，地方政府债务的增长率快速上升到61.92%。地方政府性债务产生的主要原由是政府承担的市政基础设施建设投资。截至2013年，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元。政府债务滚雪球似的增大，已体现出当前的存量问题比增量问题更加严重。

在当前政府债务形式严峻的情况下，2014年9月21日，国务院办公厅出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），随后短时间内又相继出台国办发[2015]40号，国办发[2015]42号，财金[2015]57号等作为配套文件。通过这一系列文件的出台，政府大力推动了政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的公益性事业投资运营。而政府性债务只能通过政府及其部门进行举借，不能通过企事业单位进行举借。这就直接剥夺了融资平台公司的政府融资职能，使得融资平台公司不得新增政府债务。

一、PPP模式的优势

由传统的政府以及融资平台公司进行项目的融资及修建向如今的政府与社会资本合作（PPP）模式转变，确立了以下的几大优点。

（一）推广运用政府和社会资本合作模式，具有节约成本的优势。

政府和社会资本合作模式在传统的基础设施建设项目上引入了竞争机制，从以前通过融资平台公司及政府主管部门主导的项目建设、运营、维护逐渐转换为具有相关建设资质的专业机构通过招投标等方式进入该项目，有利于发挥其专业优势，降低建设成本，一定程度上避免了资源浪费。

另一方面，PPP模式有利于降低政府融资成本。拿四川省成都市举例，2014年年初成都市的市级融资平台公司及政府部门举借的政府债务融资成本在基准利率上浮40%左右。到2015年末，社会资本通过PPP模式举借的债务融资成本保持在基准利率上浮40%左右，但通过政府部门举借的政府债务则降至基本利率上浮10%，甚至更低。

（二）推广运用政府和社会资本合作模式，具有平滑财政支出的优势。

由于PPP项目一般采取的是BOT、ROT、TOT等模式，项目包含有建设期和经营期，所以项目合作期限较长，一般都在10年以上。这样一来能够把集中在单一会计年度的支出责任分担到了整个合同期，使得从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向中长期财政规划转变，有利于深化财税政策改革。

（三）推广运用政府和社会资本合作模式，具有提高服务质量和运营效率的优势。

由于PPP模式纳入了一批专业性、高效率、标准管理模式的优质企业进行项目的建设和运作，因而可以大大提高公共服务类、基础设施类项目的市场化运作效率，而企业迫于政府监管和收回成本的压力，也会自主改善服务质量。

（四）推广运用政府和社会资本合作模式，具有转变政府职能，改善政府人员结构的优势。

以往的政府行业主管部门，不仅要参与行业政策的拟订、行业运作的监管，还有具体项目的申报、融资、建设、运作、维护等诸多事宜，这使得政府机构事务日益繁重。而PPP模式使得社会资本的境内外企业、中介机构、社会组织共同涉入公共项目的设计、申报、融资、运营、维护等事宜，将工作日益繁杂的政府机构从微观事务中解放出来，而仅仅作为项目的监督管理方，减少了对项目的直接参与，有助于解决政府职能错位，政府人员结构偏离的问题，深化国家治理体系改革。

（五）推广运用政府和社会资本合作模式，具有拉动社会资本发展的优势。

PPP模式引入了竞争机制，让社会资本参与基础设施的建设和运营，而收益回报机制按照非经营性项目、准经营性项目和经营性项目分为政府付费、政府补助和使用者付费三种模式，有效保证了社会资本的盈利。通过这种模式，不仅扩大社会资本和民营企业的发展空间，同时盘活了社会存量资本，拉动内需，开发了社会经济新的增长极。

二、PPP模式下，银行面临的挑战

（一）贷款年限延长，导致不可控风险增加。

由于PPP项目的合作期限一般都在10年以上，贷款匹配的融资期限最低也在7年以上，年限延长导致不可控风险，由其是不可控的系统性风险相应增加。

（二）第二还款来源风险增加。

PPP模式下的银行贷款不再提供抵押物担保，而仅仅靠的是收益权的质押，甚至很多时候仅仅是信用或者连带保证担保，这使得银行风险进一步扩大。

（三）银行间市场竞争加大，导致银行利润缩水。

PPP模式下，项目融资都是由企业进行，这使得以往靠人情拉业务的模式迅速向靠价格拉业务转变。银行间的价格战使得银行利润进一步缩水。

三、结论

PPP模式作为一种新兴的政企合作模式，给银行业带来了更多的机遇和挑战。这种模式下，政府不再为融资提供兜底保证，而仅仅承担的是支付责任。在这种情况下，银行应该更加关注企业信誉和政府财力，而并非一味的追求业绩提升。同时，要求政府将支付责任纳入政府的中长期财政预算也不失为一种行之有效的方法。

参考文献：

[1]财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知，2015，6.

[2]国务院办公厅转发关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，2015，5.

[3]关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知，2014，9.