波黑：国际治理的回顾与反思

左娅

2月15日，波斯尼亚和黑塞哥维那正式提交加入欧盟申请，欧盟对此表示欢迎。欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼、欧盟委员会负责扩大事务的委员哈恩对此发表联合声明说，这一天值得所有人庆祝。20多年前，巴尔干地区内战为欧洲历史书写了最为惨痛的一章，今天波黑申请加入欧盟，标志着欧洲大陆向团结与和平又迈出了一步。

1995年11月21日，原南斯拉夫地区三方最高领导人——南联盟塞尔维亚共和国总统（代表波黑塞尔维亚族）、克罗地亚共和国总统（代表波黑克罗地亚族）和波黑总统（代表波什尼亚克族）在美国代顿草签了《波黑和平框架协议》（亦称《代顿协议》），从而结束了长达三年多的波黑战争。此后，国际社会大量参与对波黑的战后治理，从和平巩固、政治转型、经济重建等方面予以督导和援助。但20年后的今天，波黑依然未能摆脱“弱国家”、“非完全功能性国家”的标签，经济水平和民主程度在欧洲都居末位，饱受战争摧残的三个民族仍未实现和解。

《代顿协议》的功与过

从名称可见，《代顿协议》首先是一个和平协议，其最大的功能和贡献在于结束了旷日持久的战争，给波黑重新带来和平，因此《代顿协议》被认为是波黑历史上最重要的协议。不仅如此，《代顿协议》还通过制定宪法、规定选举办法以及设立联合国高级代表办公室等一系列宪政安排，为建立一个崭新的、统一的国家打下了基础。《代顿协议》的核心目标是遏制民族分裂趋势，缓解族群之间的冲突，在其签署至今的20年间，波黑确实未曾发生因民族矛盾引发的大规模武装对抗。从这个意义上说，《代顿协议》在当时的国际环境下起到了不可忽视的积极作用。

但是随着时代的发展和国内外形势的改变，波黑面临的主要任务也从建国问题转变为发展问题，此时《代顿协议》的局限与弊端日益显现。其一，由《代顿协议》确定的波黑国家的主要特点是一个国家、两个实体、三个立宪民族。这一安排导致波黑中央政权极其虚弱，大量实权掌握在两个实体——塞族共和国和波黑联邦（为了强调其民族属性，我国国内也称作“穆克联邦”）手中，其中波黑联邦又在波族和克族之间实行分治，因此在国家层面制造出真空状态，中央政府制定的具体政策措施难以落实。其二，《代顿协议》为使三个立宪民族维持均势，强调了各民族的权利而不是民族团结，使三个民族呈三足鼎立之势。各民族均以自己的利益为重，使国家机构长期陷于瘫痪，同时也加深了民众间的对立情绪和隔阂状态。其三，《代顿协议》强化了国际社会的监管作用，导致波黑难以实现独立自主。为了监督《代顿协议》的执行，联合国设立了驻波黑高级代表一职。高级代表是民事协议解释的最终权威，可以行使临时立法职能、否决官员的提名、处罚官员和政党等。因此之后相当长的一段时期，当涉及中央银行、统一货币、边境警察和统一驾驶牌照等方面的重要改革无法获得议会通过时，高级代表就动用“波恩权力”（即“强行立法权”）强制实施，这几乎成为波黑政治发展的一种模式。波黑官员对此颇有怨言，认为高级代表的存在限制了波黑民选机构在政治生活中发挥作用，使波黑中央政权软弱无力、无所作为，丧失了成为“完全功能性”国家的可能。

国际治理的成就

为执行《代顿协议》和重建统一的波黑，联合国、欧安组织、欧盟等国际组织和机构派出大批人员进驻波黑，参加和主持波黑一系列机构的工作，波黑事实上已成为世界级的“保护国”。面对战火中重生的波黑，国际社会不仅要帮助其完成国家构建的任务，还需要在转型过程中对其予以引导和监督。国际社会在对波黑的治理中秉持这样的理念，即波黑的和平巩固必须基于强大的外部压力，而不可能自然而然地自下而上地产生，因此从国际治理在波黑的实践来看，不论是国际高级代表被赋予“波恩权力”，还是欧盟通过一体化来塑造波黑的政治经济转型，都是以一种强制性的手段实施改革。在这一过程中国际治理的主体和模式都发生了变化。

参与波黑战后治理的主要是五大国际组织：联合国、世界银行、北约、欧盟和欧安组织。五大组织分工协作，联合国负责确立冲突和危机调解的框架，北约和欧安组织的职责在于防止冲突、危机处理、监督和构建安全体系等，世界银行主要对国家构建进行贷款或资金支持，欧盟在一体化框架内促进波黑的民主转型以实现长久和平。2000年以后，波黑出现加入欧洲一体化的前景，欧盟逐渐成为波黑治理的主导。欧盟之所以继联合国和北约之后成为波黑国际治理中最重要的行为体，原因有三：首先，波黑问题毕竟属于欧洲事务，波黑安全直接关系到欧洲的稳定，相对于美国来说，欧盟作为直接的利益攸关方，责无旁贷地对波黑投入更多的关注。其次，《代顿协议》签署后，波黑面临的主要问题从结束战争、实现和平转为国家重建和民主转型，在这一过程中建立可运行的经济秩序、加强法治、消除贫穷、实现民族和解成为波黑面临的最大挑战，这些问题的解决有赖于一个长期的制度和观念的演变。欧盟认为，它虽然不具备北约那样强大的军事力量支持，但自身积累了一整套成熟的价值观念和民主模式，因此在发挥榜样的规范性影响方面比北约更具优势，更能够充当地区稳定的主导力量，正如高级代表克莱因所说，北约确保了波黑的安全，但“在诸如建立国家机构这样的民事事务方面，我们落后了”。第三，欧盟拥有雄厚的经济实力，可以运用贸易政策与援助手段帮助波黑重建，并对其施加影响和改造。自2000年以来，欧盟向波黑提供单向贸易优惠政策以及一系列援助和重建计划，2007年?2013年欧盟仅通过入盟前援助工具对波黑提供的援助资金就高达6.55亿欧元，这些援助不仅加强了欧盟与波黑的关系，而且引导了波黑政治经济的转型。

随着治理主体的转移，国际社会对波黑治理的手段与模式也随之改变。波黑战争后初期，国际治理以军事维和为主，向波黑派驻和平协议执行部队、多国稳定部队、国际警察特遣队等多种军事力量，仅多国稳定部队就由来自43个国家的6万余名军人组成。波黑局势趋于稳定后，部队的规模、组成和任务已经逐渐缩减。2004年欧盟部队（EUFOR）接替北约负责波黑维和任务，至2012年欧盟部队人数减至600人，且其工作重点由制止冲突转为帮助波黑武装部队的能力建设及培训。随着欧盟成为波黑国际治理的主导，军事行动在其国际治理实践中成为民事行动的辅助工具，欧盟更愿意在一体化的框架内运用条件性约束和规范性力量对波黑实施治理，在欧盟设定的针对包括波黑在内的西巴尔干国家的入盟标准中，就包括同海牙法庭的合作、区域合作、难民返回、保护少数民族权利等特殊标准，希望通过这样的“达标”进程实现波黑与欧盟在制度、法律、价值观上的趋同。

欧盟对波黑的治理为何陷入困境

在《代顿协议》签订之后的头十年，国际社会对波黑的治理取得了巨大的进展，百万难民重返家园，建立起了国家基本行政机构，并且实现了自由、公正与和平的选举，极端民族主义者退出政治舞台，同时在国际社会的资金援助和后勤支持下，波黑完成了重点基础设施的重建，并经历了一段高速增长期。到2005年，波黑成为和平建设取得巨大进展的样板。但此后十年，波黑局势的发展并未达到国际社会的预期，相互制约的三足鼎立局面使国家机构难以有效运转，民族主义论调甚嚣尘上，克族政党力图建立第三个实体，波族政党希望建成一个高度中央集权国家，塞族共和国寻求更大的自主权，其总统多次宣称将就独立问题举行公投。经济上，波黑仍是欧洲最穷的国家之一，青年失业率接近50%，经济规模仍比1992年战争爆发前小20%，人均GDP仅为欧洲国家人均GDP的33%。如此种种，使得国际社会对波黑前景极度担忧。2015年11月，联合国再一次延长了欧盟驻波黑多国稳定部队的任期。

那么，欧盟试图通过一体化手段对波黑的治理为何陷入困境？

首先，欧盟高估了波黑对入盟的渴望。根据以往欧盟扩大的经验，欧盟认为入盟将成为波黑的优先事项，足以支配国内政治议程，民族问题便不再凸显。然而，情况并非如此。从国家欧洲化的接受度来看，三个民族并不愿意过多地牺牲自身的权力以换取入盟，当欧盟一再提出新的条件时，波黑认为条件限制付出要高于成本，因此出现动力缺乏的问题。塞族共和国总统多迪克多次表示，对塞族人来说，波黑的欧盟成员国身份不是主要目标。政治精英如此，民众对欧盟的认知也非常矛盾。一方面他们确信自己国家的未来存在于欧盟内，同时又感到被出卖和刁难，这样矛盾的情绪影响了欧盟发挥作用。因此，欧盟预设的第一个前提（即候选国为了欧盟成员国身份可以接受国内的变化）在波黑被限制了。

其次，欧盟低估了波黑民族分裂的事实。欧盟所要求的改革多数是把地方和实体的权力向国家一级转移，这被认为是维护了波族利益但却威胁到塞族共和国的生存，因而遭到了首先是塞族人、其次是克族人的反对。由于波黑三个民族都对行政和立法的每一个重大决定具有否决权，因此，大部分为达到入盟标准而进行的改革都无法在三个民族中取得共识，改革便难以推进。

再次，欧盟扩大的公信力不足。近些年关于欧盟接纳新成员国能力的争论和多数成员国反对扩大的呼声日盛，特别是克罗地亚入盟后欧盟对扩大的激情已经所剩无几，容克上台后明确表示五年内不会接纳新成员，这使本就对入盟踌躇不前的波黑更加心灰意冷。同时，波黑公民深知本国的结构性问题使其与入盟标准相距甚远，入盟希望十分渺茫。民意调查显示，绝大多数波黑人（85%的波黑联邦居民和67%的塞族共和国居民）认为，他们的国家正在朝着错误的方向前进，入盟前景非常悲观，入盟前景的不确定使波黑缺乏持续努力的动力和信心。

民族和解：道阻且长

不论是20年前的《代顿协议》还是波黑战争后的国际治理，都把民族和解作为解决波黑问题的核心目标，但事实表明，经过了惨烈战争的三个民族之间的裂痕至今仍难以弥合，和解之路依旧漫长。

在政治生活中，波黑的民族分裂显著反映在政党制度上，几乎所有的政党都是按照民族划分，民族主义政党都有一批稳定而牢靠的拥趸，如波族的民主行动党、塞族的塞尔维亚民主党、克族的克罗地亚民主共同体长期把持政坛，他们对待历史及其遗留问题各执一词，互相抨击。而民众在政治家和媒体的煽动下，加之自身对战争的痛苦记忆，对异族持有强烈的排斥和仇恨，他们对波黑国家的认同感很差，却对本民族及其母体表现出强烈的认同。民意调查显示，在波黑仅有10%的塞族人和20%的克族人表示对波黑国家的认同，而87%的塞族人和79%的克族人承认对母体塞尔维亚和克罗地亚怀有强烈的归属感。尽管战争已经结束20年了，但各民族对异族的排斥倾向不但没有削减，反而趋于加重。在克族和波族聚居的莫斯塔尔至今都能见到“塞族人不得入内”的标识，城中的内雷特瓦河成为克族和波族之间的天然分界线，两族互不往来，井水不犯河水，谁能想到这里在战前曾是波黑跨民族跨宗教婚姻最多的地方。甚至于没有经历战火的年轻一代，由于从小受到父辈、社会和学校潜移默化的灌输，潜意识中已然植入对异族深深的不信任感和仇恨，在学校，他们分时上课，学习着截然不同的历史教材；在校外，他们不敢跟异族交朋友，不敢离开自己的社区，人为造成的疏离加深了彼此间的隔阂，而这种隔阂又带来更深的恐惧，如此恶性循环，正如一名波族中学生所说：“所有的恐惧都源自无知和不了解，仇恨已经成为波黑最常见的情绪。”

国际治理20年下的波黑，尽管已经不再剑拔弩张，但三个民族始终小心翼翼地维持着一种紧张的和平，要真正实现宽容与和解还需要几代人和国际社会的共同努力。